浅谈土地征收程序中的若干问题

浅谈土地征收程序中的若干问题
众所周知，土地在我国既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本。

土地征收意味着对所有权的转移，势必影响到集体、个人的利益，需要严格按照土地征收法定程序进行。

如果没有科学合理的土地征收程序作保障，就难以平衡各方利益，容易引发人民不满，甚至危害社会稳定。

所以建立科学和完善的土地征收程序迫不可待。

我国现行的土地征收程序，对于保证国家建设起到了积极作用，但随着工业化、城市化的发展，其中的缺陷就日益凸现，亟待解决。

1土地征收程序存在的问题
１．１现行法律中“公共利益需要”缺乏明确的界定。

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。

这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。

但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。

这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

１．２土地征收的补偿问题。

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。

这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。

在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。

我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。

土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。

１．３土地征收权的行使问题。

从世界各国对土地征收权力的行使来看，大多是为了公共利益。

在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。

我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。

尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

１．４土地收益分配和管理问题。

土地征收过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此，这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及人民个人之间进行合理的分配。

据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而失去土地的百姓却收之甚微。

１．５有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。

具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。

（2）缺少对行政机关的监督机制。

２相关对策措施
针对目前我国土地征收程序所存在的问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施，结合本国实际，重点在其具体规定和内容上加以改革、完善，以构建一个更为细致、更具有操作性的，严格、周密的，科学、合理的土地征收程序，使之更符合市场经济的要求。

２．１严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。

我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，
可以征收农民集体所有的土地。

依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地；（5）国家重点工程用地等等。

界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。

其它非公益性用地，不能依靠征收农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

２．２土地征收补偿标准要结合市场，当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。

要保证土地征收程序的顺利进行以及被征收者的应得利益，不能一味行政命令，要进行协商和调查。

意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。

这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

２．３事实的认定。

这一阶段包括两个环节：申请和核准。

首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见，双方进行充分协商以达成协议。

行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决。

这样农村集体经济组织和农民个体就可充分参与到征地过程之中，从而保障其合法权益。

按着，由政府有关部门根据需用（下转第267页）（上接第277页）地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，对其是否符合公共利益进行专项审查，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。

土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。

此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

２．４土地征收范围的决定。

政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。

如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼；当然，也可以直接向人民法院提起诉讼。

这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。

２．５土地征收的执行与完成。

如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。

首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。

这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

当然，在整个土地征收过程中，都要注重被征收者的征地行为过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施保障他们的合法权益。

同时，也要设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益。

允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征地者的合法利益。

此外，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。

一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征收农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市
场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。

这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。

二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。

非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。

但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。

三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征收程序作出贡献。

四是应尽快出台土地征收方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收程序。