政府绩效评估体系的构建

政府绩效评估理论简述

政府绩效，在我国简称为“政绩”，在西方被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。它的涵义有表面与深层之分。从表面意义上而言，政府绩效即指政府做出的成绩和所获得的效率；而从其内涵上来讲，它还包含效益、公正等含义。因此，政府绩效评估是指根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断，对政府官员所创造的业绩与所获得的效益进行的评估，可以将“政府绩效考核”视为其同义词。

建立一套科学、客观、系统、公正的政府绩效评估体系，具有十分重要的意义。它有助于转换我国政府管理的理念，树立服务行政的观念；有助于重新界定政府公共部门的职能；有助于明确政府工作的目标；有助于政府改善工作，真正做到为人民服务；更有助于加强对政府的监督，避免贪污腐化等丑陋现象的出现。

实际上，政府绩效是对公职人员的绩效、各职能部门的绩效、政府绩效三部分绩效总和的简称。笔者认为，政府绩效评估实际上应该分为二部分，一部分是对狭义的政府绩效和职能部门的绩效考核，并通过这样的考核对这些单位的“一把手”再进行考核。对于一般的公职人员，则用一套简单的人事绩效考核系统进行考核。

我国政府绩效评估体系的现状

改革开放以来，我国的经济发展取得了巨大成就，其中一个重要原因就是政府的推动和扶持。在各级政府

看来，体现政府绩效最直接的方式便

是%&’。由于长期受计划经济体制的

影响，我国政府过分强调自己的权威

性，单纯地把发展作为第一目标，而忽

略了各因素间的平衡与和谐发展，甚

至有些地方政府出现了一味强调经济

发展而无视社会平衡、牺牲长远利益

而追求眼前利益的行为。一些地方官

员盲目追求数字效应，为了达到年初

上级政府制定的各项指标，大肆上项

目。这些短期行为的直接后果便是自

然环境的污染以及社会不稳定因素的

增加。显然，这样的绩效评估方式不利

于社会的协调发展，不能真正测评出

政府的成绩和效率。

现在，这种主要以%&’作为主要

考核标准的局面即将成为过去。在党

的十六届三中全会上，提出了“坚持以

人为本，树立全面、协调、可持续的发

展观，促进经济社会和人的全面发

展”。这就为纠正错误的发展观提供了

政策依据。

!""(年，一套崭新的政府绩效评

估体系已经制定出来。在该指标体系

中，共包括职能指标、影响指标和潜力

指标)大类、))项。其中，职能指标是

评估体系的主体，如果整个评估体系

按$""分算的话，职能指标至少占*"

分，影响指标和潜力指标各占!"分。

影响指标是用来测量政府管理活动对

整个社会经济发展的成效、影响和贡

献的。潜力指标反映的是政府内部的

管理水平。目前，这一指标体系已经升

格为国家社科基金项目。据悉，人事部

组建的课题组正在青岛试行并做进一

步的调试，下一步可能在其他一些地

方试行。新的评估指标体系有以下几

个突出特点：第一，它注重经济与社会

的协调、人与自然的协调，如影响指标

包括经济、社会、人口与环境指标；第

二，它注重群众参与政府绩效评估，比

如在职能指标中包括公民满意度，潜

力指标中包括公民评议状况指标等；

第三，它面向未来，不仅关注当前的政

府绩效，而且关注持续提高政府绩效

的能力，如潜力指标包括人力资源开

发战略规划等。

但是，笔者认为，将该套体系称为

“体系”，实际上是不恰当的。实际上这

更应该被称为一套评估标准。一套完

整而成熟的体系不应仅仅包括评估的

客观标准，真正的评估体系还应包括

评估主体构成以及评估程序等相关要

素。只有主体和客体、实体与程序的有

机结合，才能真正称之为“体系”。

政府绩效评估体系的构建

目前对政府绩效评估体系的研究

多从评估的客观标准入手，但是评估

主体的多元结构才是保证公共部门绩

效评估有效性的基石。关注评估主体

的构成同样是一件十分重要的事情。

只有建立了一套有效的评估主体系

统，才能更好地发挥客观评估标准的

作用。成熟完整的评估主体系统需要

一段较长的时间才能形成。在不同的

阶段，评估主体的构成也会有所不同，

中间需要经过一个较长的过渡期。

（一）过渡阶段

之所以设置过渡阶段，是基于我

改革论坛

!韩燕晖+王晓薇

政府绩效评估体系的构建

改革论坛

国的第三部门还不成熟的原因。在笔者最终设想的评估主体构成中，独立于政府之外的专门绩效评估机构占有很重要的地位。在这种前提下，自然需要设计一套相对简单易行的评估主体系统，来承担过渡期的政府绩效评估任务。对此阶段的主体构成构思如下：$%政府

政府作为评估主体时，拥有其他评估机构所没有的优势。一般而言，政府作为评估主体进行评估时，应该由被评估主体的上级领导部门进行。而上级领导部门一般熟悉业务，熟悉被评估主体的具体情况，这是其他评估主体所不能替代的。当然，政府作为评估主体也存在一定问题。如这种评估多为一种主观的评估，由于与被评估部门人员长期相处，很可能会有“感情因素”掺杂其中，公平性难以保证。

!%各级人民代表大会

各级人民代表大会作为当然的监督机构，自然应加入到政府的评估活动中来。而且各级人民代表大会，特别是基层人民代表大会，现在有些呈现出了“边缘化”的状态，甚至被戏称为“橡皮图章”。这样是不利于人民代表大会发挥立法机关的作用的。通过赋予其评估的功能，会在一定程度上增加其对政府的监督能力，促进人民代表大会向更加合理的方向发展。但是，应该看到，如果要人民代表大会承担这一任务，那就势必是由其常务委员会承担。而在常务委员会中，有些代表或许对被评估机关的业务并不精通。

&%各级政治协商会议

政协中大多集中了各领域的优秀人才，这样的政协委员在对政府进行绩效评估时，能更好地发挥专长，而且其所做的评估应该具有公正性和科学性。一个同样重要的原因是，它可以更好地调动民主人士投入到对政府的监督工作中来，使民主党派和无党派人士的参政能力得到加强。当然，这样一个特殊的部门长期从事评估工作也是不太恰当的，只可以作为一种过渡时期的临时评估机构，暂时替代独立的第三部门进行评估。

’%公民或行政相对人

公民，特别是被评估主体的行政

相对人，可以表达其满意程度，从而直

接得到被评估主体在社会中的评价。

通过对公民的调查，可以更好地树立

政府为人民服务的作风，使其逐渐将

公民的利益作为自己工作的目标。当

然，这样同样存在许多问题。如选择哪

些公民、多少公民加入到评估中来，就

很值得认真研究。人数过少，不能充分

体现社会的意志；人数过多，会造成评

估成本过高。开发多种公民参与评估

的平台很重要，充分发挥网上平台、手

机短信等现代化信息工具的作用，可

以在节省经费的条件下，让更多的公

民参与到评估中来。但公民毕竟缺乏

专门的评估技术，不太了解政府的运

作机制，所获得信息的渠道也有限。因

此，将公民参与评估进行一定的限制

也是必要的。

#%各主体在评估主体中所占的比

重

在明确了评估主体系统的主体构

成后，还应明确各主体评价在最终评

估结果中所占的比例问题。只有配以

合适的比例，才能真正达到评估公正、

准确的目的。而这个比例的形成，则是

根据各主体在评估中的优劣和综合考

虑得出的。笔者认为，在过渡阶段，比

重应做如下配置：政府：&"(；人大：

&#(；政协：!"(；公民：$#(。

之所以这样配置，主要基于以下

考虑：政府在评估中具有熟悉业务、了

解情况的优势，但是这一优势同样也

是劣势，它可能成为滋生腐败的温床，

因此应将其比例控制在&"(，这样既

能发挥其优势，又可以抑制和防范由

于其比例过高而造成的评估不公；人

大作为法定的立法和监督机关，在评

估中的比例也应得到保证，&#(的比例

略高于政府；政协的评估优势同样明

显，但是作为一个过渡阶段的评估主

体，占有过多的比例也是不合适的，

!"(；而对于公民来说，其意见是很重

要的，但由于其评估能力不能得到保

证，故赋予了最少的$#(的比例。

（二）成熟阶段

成熟阶段的评估主体同过渡阶段

的基本相同，只是由独立的绩效评估

机关替代政协在评估主体系统中的地

位，并且各自所占的比例也有所不同。

$%独立的绩效评估机构

这一评估机构，应该是独立、自主

的第三部门，它既不受政府和其他组

织干扰，又能自主行使评估功能。它应

该具有相当的专业知识，具有独立的

操作资格。这样的绩效评估机构的建

立，可以充分借鉴)*+,"""认证机构

建设的成功经验，不同的独立绩效评

估机构之间应当存在竞争，而政府可

以任意委托某一独立绩效评估机构对

本单位的下属机关进行评估。而国家

则需要成立一个领导、监督机关，对全

国的独立绩效评估机构进行定期、不

定期的考核，以确保其绩效评估的结

果是公正的。

在评估主体系统的架构中，这一

部分应该是整个系统的主要评估力

量，对于该机构的评估人员，应该实行

全国统一考试制度，并且做到一年一

培训，其组成人员可以来自社会各界，

只需在某一独立绩效评估机构注册即

可，但每年应保证一定工作日的评估

工作。而且这样的独立绩效评估机构

的组成，应该设立严格的准入门槛，宁

缺勿滥。整个机构的架构完全可以借

鉴已经相对成熟的)*+,"""质量认证

体系，在一定程度上而言，政府的绩效

评估也是对政府管理质量的一种检验。

!%各主体在评估所占的比重

政府：$#(；人大：!"(；政协：$"(；

独立的绩效评估机构：’"(；公民：$#(。

由于独立的绩效评估机构的成

立，其所占的比例应该是最大份额的，

因此减少了政府和人大以及政协在这

一主体系统中的份额。而公民的比例

本来就不是很大，故没有做任何调整。

应当指出的是，笔者所设计的两个阶

段，以及各阶段各主体所占的比例，都

只是笔者的一种主观分析和判断，在

应用到实际中时，应该进行一定的实

验，以调整这一构想，达到最合理的比

例配置。责任编辑-丛容