公益诉讼的诉讼请求与裁判

人民法院报/2009年/1月/7日/第005版
法治纵横
公益诉讼的诉讼请求与裁判
复旦大学法学院教授章武生
编者按：公益诉讼是近年来法学理论研究的热点之一，中国法学会、最高人民法院等单位也将公益诉讼列为2007年年度重点调研课题，各地法院近年来已陆续裁判了一些公益诉讼案件。

但是，我国对于公益诉讼的现有理论研究还处于起步阶段，对公益诉讼裁判效力及对国家权力格局改变和社会利益再次分配的影响的研究更是薄弱。

因此，编辑特组此版，以期提供另一个视角。

我国传统民事诉讼法一般这样界定诉讼请求：诉讼请求是当事人通过法院向对方当事人所主张的具体权利，法律关系（诉讼标的）决定诉讼请求，当事人基于民事实体法律关系提出诉讼请求。

本文仍然在传统诉讼标的理论框架下展开，将诉讼请求在等同于诉讼标的的意义上使用。

一、公益诉讼案件中诉讼请求的公益性
在目前人们讨论的公益诉讼案件中，原告的诉讼请求通常由两部分组成：自益部分和公益部分，前者一般是要求被告赔偿原告一定的经济损失，简称金钱给付请求；后者一般是要求被告在涉及不特定多数人利益的事项中作为或不作为，简称宣告性或禁止性请求，该请求与原告一般仅有间接利害关系。

例如：在喻山澜诉中国工商银行宣武支行及北京分行不当得利一案中，原告的诉讼请求为要求被告立即停止执行自定的补卡收费标准，并要求退还原告补卡费69.20元及利息。

在该案件的两类诉讼请求中，前一类诉讼请求带有明显的公益性，受益人是与原告有或可能有同样经历和要求的不特定多数人；而后一项诉讼请求则带有明显的自益性，胜诉与否只关系到原告个人的切身利益。

由于自益性诉讼请求与原告一般有直接利害关系，而公益性诉讼请求与原告一般最多仅有间接利害关系，而我国现行民事诉讼法和行政诉讼法仅保护直接利害关系人，所以，目前诉讼实践中公益性诉讼原告往往只提出了自益性诉讼请求，但是，支持这些诉讼请求的理由明显带有公益性，或者说这些诉讼请求所针对的大都是普遍性的惯例或制度。

所以社会舆论往往希望该判决的效力或效果尽量扩张，以达到改变既存的对某一利益群体来说不合理的公共政策的目的。

原告所获得的裁判对当时或此后的其他同类案件虽然不具有法定的约束力，但是，如果该裁判的理由充分且得到广泛认可，则必然得到其他裁判者的关注甚至参照、援引，实际上便具有了公益性诉讼请求才可能具有的影响效果。

当然，也有个别案件的诉讼请求仅仅是公益性诉讼请求，其受益人主要是社会公众，可以是任何人，但不必是所有人。

例如在四川省阆中市检察院诉阆中市群发骨粉厂环境污染一案中，阆中市法院审理后支持了原告的诉讼请求，判决被告停止侵害并在判决生效后一个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

无论是从公益诉讼制度本身的设置目的和存在价值来看，还是从自益性请求的个别需求差异和诉辩力量平衡来看，公益诉讼的诉讼请求应当仅仅包括公益性请求。

但在我国目前公益诉讼程序立法空白的情况下，通过一些涉及公共利益政策判断的自益性诉讼请求的提出和裁判，配合公益游说等其他公益性社会活动以及传媒的宣传，来间接实现公益性诉讼请求所要达到的目的，也是一种切实可行的、值得探索和利用的现实对策。

而从科学立法角度来看，公益诉讼的诉讼请求不应当仅仅是自益性的。

二、公益诉讼请求所涉及的实体法域
公益诉讼的受案范围，更准确地讲是公益诉讼请求所涉及的实体法域，在很大程度上决定了公益诉讼的作用空间和社会功能。

在我国，公益诉讼目前才刚刚起步，尚处于程序法律依据缺位的摸索阶段。

有所不为才能有所作为，司法对社会公共利益的维护只能是适度干预的、穷尽其他途径的最后方式。

法院不可能履行国家和社会事务管理职能，公众所关心的每一个问题也不应该都成为公益诉讼的对象。

赋予公益诉讼过多使命很可能会导致公益诉讼因负荷过重而夭折。

因此，法院的公益诉讼受案范围不宜过宽，在目前及今后一段时间内，我国可行的公益诉讼案件受理范围应当作如下限定：1.环境污染民事及行政公益诉讼：又称公害案件，主要包括河流、海洋、湖泊、地下水等水资源污染，空气污染，噪声污染等等；2.消费者、资本市场投资者权益保护民事及行政公益诉讼：主要包括显失公平格式条款的请求确认无效、假冒伪劣产品认定及禁止生产销售、证券欺诈赔偿等等；3.反行业垄断、不正当竞争民事及行政公益诉讼：主要包括针对那些为牟取行业利益，利用在价格、服务等方面的垄断优势而作出的妨碍正当竞争等行为而提起的公益诉讼等等；4.请求停止乱收费民事及行政公益诉讼：主要包括行政机关或履行一定行政管理职能或处于行业垄断的企事业单位停止无合法根据的费用收取行为等等；5.请求判断抽象行政行为合法性或适当性的行政公益诉讼：主要包括不属于立法机关或上级行政机关受理的、针对行政立法之外的其他涉及不特定多数人利益的抽象行政行为而提起的公益诉讼；6.其他侵害不特定多数人法定人身权利或基本财产权利的民事或行政公益诉讼。

三、公益诉讼案件的裁判
公共利益纠纷是一种与传统民事纠纷、行政纠纷根本不同的新型纠纷，法院对这类案件的司法裁判必将导致对现有权力格局中其他权力主体权力边界的渗透和不同利益群体既得利益的再分配、公共政策倾向性的调整。

所以，在裁判公益诉讼的过程中，特别应当处理好至少如下几个关系。

（一）法院与公共政策制定机关的关系
首先，法官和法院对涉及公共利益的法律和公共政策的理解或解释不得违背立法机关制定的法律。

其次，法官和法院在裁判公益诉讼案件时应当充分借鉴立法者的经验和智慧。

在公益诉讼中，法院一反在传统常规案件中的消极形象，而像立法者那样主动干预社会生活中公共利益的再分配，富有前瞻性地制定或修改公共政策，能动地平衡不同社会群体的价值取向冲突。

法官和法院应该在擅长保护特定的私人个体利益的基础上，逐步探索保护不特定多数人公共利益的裁判技巧和审判艺术。

再次，法官和法院要勇于探索能体现司法程序特色的公益纠纷裁判方式。

（二）法院与公共利益一般维护机关的关系
绝大多数公共利益事实上是行政机关在履行保护职能，司法干预一般只是在行政监管失灵的情况下才依法启动。

所以，作为公共利益的特殊维护者，法院必须妥善处理好与行政机关这个公共利益的一般维护者之间的关系，理解行政机关在公益纠纷问题上作为或不作为的深层次原因，听取不同行政主管部门对各自所代表或维护的不同公共利益的倾向性意见。

在民事公益诉讼中，法院也应加强与发生争议的公共利益相关的行政主管部门的沟通，既要争取实现行政处理或行政调解前置，也要在诉讼裁判过程中充分了解行政主管机关等其他公共利益维护机关对纠纷裁判的主要意见。

（三）法院与法律监督机关的关系
在公益诉讼中，法院应当如何处理好依法独立行使审判权与主动接受检察院的法律监督的关系？笔者认为应该区分两种情况进行分析。

在检察院作为原告提起的公益诉讼中，检察机关是当事人，享有当事人的诉讼权利，也应承担当事人的诉讼义务。

法院不应因检察院特殊的法律监督者宪法地位而不公正地对待对方当事人。

在检察院作为原告提起的公益诉讼中，其完全可以通过行使上诉权等方式表达其不同意见，不宜再赋予检察院与该案相关的提请再审、重审等法律监督权。

在其他原告提起的公益诉讼中，检察院并未参与诉讼，其法律监督地位与其他民事、行政诉讼案件中的地位无异。

（四）法院自身的新、旧裁判角色和司法职责之间的关系
公益诉讼并不是传统意义上的对抗诉讼，律师、法院、政府三者是解决公益纠纷的法律共同体，法院往往是以公共政策判断者或普遍规则制定者的身份，引导原、被告甚至案外的直接或间接利害关系人对话协商，裁判意见也往往是各方相互妥协的结果，而不一定是非黑即白、单方全胜的“一边倒”。

毕竟，作为处理公共利益纠纷的最后一道防线，法院所面对的公共利益纠纷一般应当是经过上级行政主体或其他国家机关、社会团体多次协调处理仍然无法解决的一种公共利益与其他公共利益、公共利益与私人利益之间的冲突，单方全胜的司法裁判很可能会导致相应群体成员对司法裁判的不满意和不信任。

所以，转换裁判角色，审理好公益诉讼案件，便成为法院与法官必将面临的挑战。

此外，公益纠纷裁判法院还必须处理好依法裁判与化解矛盾的关系。

在我国目前的法治氛围和政策框架下，司法实践中的公益诉讼裁判一般是不予受理或驳回诉讼请求，但这并不意味着原告请求解决的问题没有丝毫进展。

事实上，在诉讼期间或结案后不久，原告诉讼请求所涉及的相关公共政策很多都发生了相应变化。

而且，受案法院完全可以、也应该通过司法建议、争取政府支持配合、向共同的上级党组织报告等方式，争取在裁判之外实实在在地化解矛盾、平息纠纷，尽最大努力增加公益诉讼领域的和谐因素，这也是我们中国特色社会主义司法审判工作的一个优势和特色。