浅议公立医院的管办分离

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基于委托代理理论的苏州市公立医院管办分离模式分析

南京中医药大学经贸管理学院，南京，２１００２３
摘要
管办分离近年来各地都有试点，但其最优模式仍处于探索期。基于委托代理理论，重点分析以医院为代理管理方
的管办分离模式，并探究这种模式目前运行环境下隐含的代理目标偏差和代理方管理的监管成本增加的弊端。在实例中，针对管办分离的典型苏州医院管理中心理事会模式进行分析。在对策上，提出与三层委托代理相对应的监督机制，并形成相应的激励约束机制来完善这种模式。关键词公立医院；委托代理；管办分离；医院代理人；激励机制
ａｎｄｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｗｈｉｃｈｍａｋｅｓｔｈｅｈｏｓｐｉｔａｌａｓｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｐａｔ，ｒａｎｄｆｕｔｈｒｅｒｅｘｐｌｏｒｅｓｔｈｅｄｒａｗｂａｃｋｓａｎｄｍａｌｐｒａｃｔｉｃｅｓｏｆｔｈｅｄｅｖｉａｔｉｏｎｏｆｔｈｅ
ＳｕｎＹｉｎｇ
ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＢ础ｓｓＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＮａｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｆｏＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅＭｅｄｉｃｉｎｅ，Ｎａｎｇ，２１００２３ＡｂｓｔｒａｃｔＩｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓｔｈｅｓｅｐａｒａｔｉｏｎｔｙｐｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｎｄｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎｃａｒｒｉｅｄｏｕｔｉｎｍａｎｙｔｅｓｔｓｐｏｔｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒｉｔｉｓｓｔｉｌｌ

关于公立医院整体托管及公立医院下属科室托管所有权与经营权分离模式的说明

关于公立医院整体托管及公立医院下属科室托管所有权与经营权分离模式的说明一、主要政策依据及支持提示2009年3月，中共中央国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，指出：“有条件的大医院按照区域卫生规划要求，可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。

”“规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。

”这也正是目前我司与医疗机构合作的主要模式，以及今后合作的主要方向。

2010年12月，国家发改委、卫生部、财政部、商务部、人力资源社会保障部联合发布了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，其中明确提及：（二十一）提高非公立医疗机构的管理水平。

鼓励非公立医疗机构推行现代化医院管理制度，建立规范的法人治理结构，加强成本控制和质量管理，聘用职业院长负责医院管理。

支持社会资本举办医院管理公司提供专业化的服务。

鼓励非公立医疗机构采用各种方式聘请或委托国内外具备医疗机构管理经验的专业机构，在明确权责关系的前提下参与医院管理，提高管理效率。

指导非公立医疗机构依法实施劳动合同制度，建立和完善劳动规章制度，这也是目前我司与医疗机构合作的主要优势所在。

二、关于公立医院整体托管及公立医院下属科室托管所有权与经营权分离模式的操作现状1、对医院的整体托管，签约主体系对其是有管理权限的卫生（或其他）主管部门，具体根据设立机关确认。

签订委托管理咨询协议的方式是直接同医院的主管部门签订整体托管协议，其内部关系通过医院主管部门的有关决议处理。

该种托管模式是医院所有权不产生任何改变，经营权彻底分离。

在该种模式中，取得经营权的主体方通过运营指标取得利润，该利润因为是在遵守国家有关非盈利医院运营机制的前提下取得的（比如财务、规章制度、人员、税收等都是医院作为主体去实现的），故并不改变医院的非盈利性质。

2、对院中所属科室的托管，签约主体系对科室有管理权限的医院，签订委托管理咨询协议的方式是直接同医院签订科室的委托管理协议，其内部关系通过科室主管部门的有关决议处理，该种托管模式是科室所有不产生任何改变，经营权彻底分离，在该种模式中，取得经营权的主体方通过运营指标取得利润，该利润因为是在遵守国家有关非盈利医院运营机制的前提下取得的（比如财务、规章制度、人员、税收等都是医院作为主体去实现的），故并不改变医院的非盈利性质。

发达国家公立医院管办分离改革分析及其对中国公立医院改革的启示

发达国家的管办分离改革，政府主要扮演医疗服务的购买者、监管者的角色。政府对公立医院的管理逐渐趋于契约化，政府间不再直接管理、举办公立医院，并且他们都注重将政府的宏观调控和市场机制进行有效结合，既不过渡干预医疗卫生市场经济，也不完全退出于市场，这是由于医疗卫生属于公共物品这一特殊商品和服务范畴而决定的。经过改革后的发达国家公立医院，政府对医疗费用开支逐步得到控制，已基本满足本国公民不断增长的高质量医疗服务需求。１．１英国模式
基金项目：广东省科学技术期刊编辑学会基金项目（２０２０２７）江茜李扬杵范心：中山大学中山眼科中心广东广州５１００００通信作者：范心
公立医院医疗服务质量的改善以及卫生医疗的全面覆盖。２０１７年国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》，指出现代医院管理制度是中国特色基本医疗卫生制度的重要组成部分。建立现代医院管理制度，要坚持以人民健康为中心，坚持公立医院的公益性，坚持政事分开、管办分开，坚持分类指导，鼓励探索创新，把社会效益放在首位，实行所有权与经营权分离，实现医院治理体系和管理能力现代化。
ＴｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｏｆｔｈｅｓｅｐａｒａｔｉｏｎｆｒｏｍｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｏｐｅｒａｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅｐｕｂｌｉｃｈｏｓｐｉｔａｌｓｉｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓａｎｄｔｈｅｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｆｏｒｃｈｉｎｅｓｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｒｅｆｏｒｍＪＩＡＮＧＱｉａｎ，ＬＩＹａｎｇｃｈｕ，ＦＡＮＸｉｎ【Ａｂｓｔｒａｃｔ】Ｔｈｅｒｅｆｏｒｍｏｆｔｈｅｓｅｐａｒａｔｉｏｎｏｆｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃｈｏｓｐｉｔａｌｓｉｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓｉｓｔｈｅ

我国公立医院管办分离体制改革与创新

ACCOUNTING LEARNING207我国公立医院管办分离体制改革与创新文/张怀娟摘要：公立医院是我国医疗服务的主体，是我国医疗服务体系的基石。

如何进行“十七大”提出的新医改，完善公立医院医疗资源，实现社会利益最大化是重点和难点。

在当前的计划经济体制条件下，我国公立医院大多实行“管办合一”的管理模式，由政府出资建设并直接管理公立医院，而卫生行政部门对公立医院实行监督和管理。

但是，随着我国社会主义市场经济的日渐发展，“管办合一”管理体制的弊端也逐渐的显现出来，市场也需要新的改革管理模式来解决这一问题。

因此，“管办分离”的模式在适应中国当前发展形式的呼声中，孕育而生。

本文通过对医改文献研究，结合各地实际改革的经验，对公立医院现行管理体制的弊端进行总结，对“管办分离”模式进行更深一步的分析和探索，对现行我国公立医院“管办分离”体制提出改革和创新的建议。

关键词：公立医院；管办分离；改革创新一、公立医院当前管理体制中主要存在的问题(一)当前实行的产权制度不明确，政府的管理职能不清晰，公立医院缺乏自主经营权我国当前实行的产权制度是在我国计划经济条件下形成的，主要是由行政主管部门和主要企事业单位拥有，公立医院是不具有法人产权的。

政府部门既建办了公立医院，又对其直接进行管理。

这不仅直接干预了公立医院的日常内部事务，还使公立医院成为了其相关部门的附属产物。

而对于公立医院，自己不仅缺乏自主权，还缺乏了内部改进发展的动力和积极性，使得医院运行效率低下，管理水平未见提升。

这都是由于政府和医院管理责任不明确，监督制约不健全而引起的不良影响，进而使得公立医院缺乏竞争意识、责任意识和成本意识，导致了现有医疗资源的浪费和流失等现象。

(二)公立医院补偿机制不完善公立医院的补偿实际上是整个医疗服务过程中，对卫生资源消耗进行的补偿，其渠道是针对财政补助和服务进行收费。

补偿的主体包括财政、医保和个人。

然而，我国公立医院普遍反映获得的财政补助不足。

关于我国公立医院“管办分开”模式的探讨

（深圳市慢性病防治中心政工人事科，东深圳５８２）广１００
中图分类号：９．２Ｒ１７３２文献识别码：Ａ文章编号：０６２８（０８１－３９０１０－０４２０）５２９－３
摘要：随着我国医疗卫生体制改革的深入发展，公立医院管理水平得到了进一步提高。但是，长期以来，我国政府通过行政方式直接任命公立医院主要管理人员，并对医院重大决策和重要问题的直接干预，导致了我国公立医院对医院管理的独立权、自主权丧失；国公立医院实际上成为了政府我的附属机构，重制约其发展。本文通过借鉴发达国家和地区的公立医院管理模式的经验和发展趋严势，并结合当前我国新出现的管理模式，我国公立医院“ 办分开” 式的有效监管进行深入的对管模
ｉｅａａｎｆ“ ｎｇｍｅｔｏａｄｉ ” ｏｅｉｕｕｌｏｐｔｓｙｕｉｇｔｘｅｅｃｒｇｓｐｒｔｇｏｍａａｅｎｒｍｈｎｌｇｍｄｎｏｒｐｂｉｈｓｉｌｂｓｎｅｅｐｒｎｅａｄｎｉｆｎｃａｈｉｎ
的相对超脱，也有利于政府对整
个医院系统（包括公立和非公立大和我国香港特区的公立医院管 “ 管办分开 ” 式中，模政ｅ￥ｎｅ，ｈｎｈｎＰｅｎ如ｎｒａｍｎＣｎｅｆｒＣＦｒｉａｅ，医院）ＡＧ＾口ＤｐｒｎＰｒｎｌＳｅｚｅｒｅｎａｄＴｅｔｔｅｔｏｈＯｉＤｓｓｓｍｆｏｖｔｅｒｔｃｅ进行全行业的监管。加拿

较真公立医院“管办分离”

吗？ ”郝院长几乎在以一种抱怨的口
吻说话： “ 且，问题的关键是，现况
概念诠释
《中国卫生产业》：何谓 “ 管
办分离” ？ “ 办分离 ” 对医疗体管制改革能起到哪些作用？
在中医的收入是与处方药物的多少挂
死扶伤是我们每一个医务工作者的天职 … … 我也只是做了一件自己分内的事情。 ” 这是郝院长在一次开会途中救助车祸伤者后接受采访时的讲话。在本刊记者的这次采访中，郝院长也强调了这点，那就是： “医生就只应
中医还是看西医的选择；把疑难杂症治好了，就更加显现中医的优势。 ”
公立医院 “ 办 ” 到底有没有可能管
分离？ “ 办分离 ” 能否将资产所管有者和管理者责权分开？各地对 “管办分离 ” 改革的探索、实践有
语气里依然蕴涵着一些激动。
患者最在乎的是疗效
低廉的价格对于患者来说真的就
邓铁涛：“ 到９岁，终于活０多看到了中医药发展的春天 ” 。
是百好而无一害吗？患者看病仅仅图的就是便宜吗？对于提高中医价格，患者能接受吗？这些问题郝院长在实践中找到了答案：“归根结底，患者来医院的终极目的是治好病，不是来凑热闹，买打折商品。没有疗效，价

以“管办分开”理顺公立医院治理结构——上海申康医院发展中心公立医院治理改革剖析

ｅａｘｍｐｌｆｐｕｌｃｈｐｔｌｇｖｒａｅｒｆｒｉＣｅｔｒｆｒＳｎｈｉＳｅｇａｓｐｔｖｌｐｎｔｅｏｂｉｏｉａｏｅｎｎｃｅｏｍｎｎｅｏｈａｇａｈｎｋｎｇＨｏｉｄｅｅｏｍｅｓａｌＵＷｅ —ｐｎｉｉｇ．ＨＵＡＮＧＥｒ—ｄｎａ
ｍｅｔｎａａｃｄｔｅｒｓｏｓｉｔａｄｒｔｆｕｌｏｐｔｗｅｄｒｎｅｓＴｅｐｗｒｅａａｉｅｅｎＳｅｇａｇａｄｎ，ａｄｂｌｎｅｐｎｉｌｙｎｇｂｉｈｓｉｏｎｒａｎｒ．ｏｅｐｒｔｎｂｔｅｈｎｋｎｈｅｂｉｉｏｐｃｈｌａｓｎｕｈｓｏｗｎ
ｏｏｅｎｎｄｉｓｉｔｎｆｇｖｒｍｅｔｎａｎｔｕｉｔｏ
ｓｐａｉｎｂｔｅｎＳｅｇａｇａｄｇｖｒｍｅｔｗａｏｅｐｏｅｐｂｉｏｐｔｌｒｆｒｆｉｅａｅｓｎ．ｅａｔｅｅｈｎｋｏｅｎｎｓｔｘｌｒｕｌｈｓｉｅｏｏｓｌｇｐｒｏｒｏｗｎｎｃａｍｔｌＫｅｗｏｄ：ｐｂｉｏｐｔｎａｅｎ；ａｔｎｍｏｓｅａｅｓｎｒｆｒ；ｓｐａｉｎｏｎａｅｎｄｒｎｉｇｅａａｉｎｙｒｓｕｌｈｓｉｍａｇｍｅｔｕｏｏｕ；ｌｇｌｒｏｅｏｃｌａｐｍｅａｔｆｒｏｍａｇｍｅｔａｕｎｎ；ｓｐｔｎｒｏ
ｐｗｅｆｐｂｉｏｐｔｓｏｒｏｕｌｃｈｓｉ．ＴｅｂａｄＳｅｇａｇａｏｐｏｔｏｇｉａｉｎｅｈｂｔｄｔｅｇｖｒａｃｈｒｃｅｉｔｓｏｕｌｅａｔｌａｈｏｒｈｎｋｎｓｎｎｒｆｒａｚｔｘｉｉｈｏｅｎｎｅｃａａｔｒｓｉｆｐｂｉｄｐｒｉｎｏｅｃｃ－

公立医院实行管办分离的实践探索

社会需要。择合适的经营管理机制，向群众提供优质便捷的医疗服务。盐城市在这方面进行了积极的实践探索，选
本文介绍了该市在公立医院推行自主经营目标责任制的做法和取得的初步成绩，为自主经营目标责任制是公立认医院管办分离的一种实现形式，公立医院管办分离后要坚持办院宗旨和科学发展，卫生行政部门对管办分离后的
为原则，自主确定适合本单位情况的工资和奖金分配办法。
１．．２义务主要有① 坚持办院方向，自觉执行党和国家的有３
关方针、政策，自觉遵守法律、法规，守和履行《遵自主经营目
的权利和义务，初市卫生局与医院院长签订《年自主经营目标责任制合同》，年底卫生行政部门对合同执行情况进行考
公共卫生事件的处置指令和各种灾害事故的医疗救护工作
自负盈亏、自我发展；卫生行政部门对医院的发展规划、医疗服务、大决策等按国家的法律、规和有关规定实行宏观重法
制合同》形式，施公立医院管办分离，步在全市近百所的实逐
一
生行政部门人员资格准入的要求及有关政策规定，持 “ 坚三
公 ”公开、平、（公公正） “ 和三考 ” 考试、核、（考考评）则，原自
级以上公立医院推开，不断完善回，并已形成了比较成熟的

公立医院“管办分离”管理体制改革初探

２ “ 办分离 ” 管的现有模式
“ 管办分离 ” 目的在于 “ 清 ” 的厘
“ 判员 ” 裁。此种现象在我国医疗卫公平地履行规划、管、监行业管理等职生领域表现明显。我国公立医院的管能。理体制长期以来沿袭计划经济时期的
１我国公立医院现行管理体卫生行政部门对医院干预随意性大，平。对于医院来说，政府职能的改变，同时难以对医院实施专业化的管理，使得医院有了更多自主权来进行专业制存在的弊端及改革意义
在医院微观管理上 “ 越位 ” （） “ ；３管化管理，增强医院发展的活力。 “ 管办不分 ” 即行政管理部门既办一身 ” 在监管时不能一碗水端平，，，办事业又管行业，当“ 动员 ” 既运又作影响了依法行政的有效性，以公正难
开、药分开、利性与非营利性分行政部门精力放在医院发展、员编重复、医营人闲置浪费现象，高资源使用效提
开。 ”随着政府职能转变，现行医院管制、经费调拨等具体事务上，导致政府率方面。从具体管理医院的职能脱身理体制的改革也提上了议事Ｅ。ｔ程在宏观管理领域缺位，生资源配置后，行政部门还可以更公平公正卫卫生过度向大城市、医院集中；２大（）政府地行使 “ 判员 ” 责，高监管水裁职提
财社会管理４大职能；事务管理从《中共中央关于构建社会主义和如人事、务等方面的改革因为需要务、

管办分离下的公立医院法人治理结构探析

一
体系中指标测算出公共图书馆的绩效得分，来评估公共图书
馆的运作和管理情况，这是纳税人所期望看到的，也是社会公共
资源被合理利用的一大要求。
四、结语
般的基础财务信息应当及早公开，而对于那些涉及到机
密或者统计时间较长较复杂的特殊财务信息的全民化公开有一定难度，但可以组织一批财务专家和普通公众的群体，代表社会公众行使信息监督权公共图书馆必然是要向政府有关部门上
院深层次的改革。
的资金有效使用权；对医院员工有效的考核、奖惩和在院内调动
三、公立医院法人治理结构改革的主要模式
工作岗位的权力，按约定获得经营管理收益以及其他权利。２．托管制模式的案例２００３年，宿迁开始了公立医院改革。宿迁人民医院从政府长由三方成立的董事会委派。通过这种股份制改造，宿迁人民医院出现了新的变化。此前的宿迁人民医院只是一个二级乙等医院，人民医院改制之后，通过了省卫生厅三级医院验收。宿迁人民医院与南
权，另一方面也是纳税人利用公开信息对公共图书馆运作情况的一种考评方式。这里就需要建立和完善一个较为合理的公共
【３］邝敏玲．公共图书馆预算管理刍议【Ｊ】．中国乡镇企业会计，２０１１，
（７）．
［４】颜克高，陈晓春．非营利组织信息披露机制的理论构建【Ｊ］．华东经济管理，２０１０，（１０）．
管办分离下的公立医院法人治理结构探析
杨琪斌
（都江堰市卫生局

政事分开_管办分离浅议

一"改革的实践探索自２００５年７月以来#北京"上海"无锡等地着力于深化行政体制改革和完善公共服务体系，分别展开了“政事分开”、“管办分离”的改革探索。

各地探索的范围、重点、成效各有不同，但基本思路、主要内容、方法步骤等都有相通之处，具有代表性和启发性。

（一）改革的模式和思路三地典型的改革探索是把医院、学校、文化馆等事业单位从原行政主管部门剥离出来，由一个新的特设机构来运作，使行政主管部门没有下属事业单位，只行使行政管理职能。

类似于经济主管部门没有下属企业，只从事行业管理。

这种模式就是“政事分开”、“管办分离”。

政事分开、管办分离以不触及、不伤害、不损失既得利益者的利益为原则，各个改革试点都新建了公共服务委员会（以下简称公共委）或事业单位管理中心这类执行机构，把事业单位归进去，所有人员不下岗，先作“物理平移”，力保稳定。

在此基础上，通过新体制新机制，使行政管理和公共服务实现专业化分工，降低成本，提高效能。

（二）改革的前期铺垫由于附属于各行政主管部门的事业单位往往成为各部门给公务人员增加补助和福利的“小金库”，在推行政事分开、管办分离改革试点之前，各地都做了一项重要的前期工作，即通过规范、统一公务员收入，切掉各部门办事业单位的主要利益驱动。

利益剥离与责任加强，减少了从各部门剥离下属事业单位的行政阻力，使政事分开、管办分离改革试点得以顺利推行。

（三）改革的主要内容和方法步骤第一，梳理事业单位职能，按职能类别决定其去向。

一是将经营服务类事业单位转制或撤销。

如北京将海淀剧院、电影管理处转制为企业归入国资委，区评剧团在妥善安置人员的基础上撤销建制。

无锡市则将所有领域经营类事业单位撤消、合并、转制、改企，共注销事业单位１１５３个，占全市事业单位的７０％。

二是将承担执法监督等行政职能的事业单位留在政府部门。

三是将承担公共服务职能的事业单位与原主管部门脱钩，整建制归入公共委之类的平台。

公立医院管理体制改革目标与管办分离目的及本质

ｂｉｉｎｕｈｔｅｇｖｒｍｅｔｆｎｔｎＩｈｎｅｉｍａｎｏｊｃｆａｍｉｓｒｔｎｓｓｅｒｆｒ．ｈｏｌｆｐｂｃｕｌｎａｄｐｓｈｏｅｎｎｕｃｉａｃａｇＳｄｇｏｉｂｅｔｏｄｎｔｉｙｔｍｅｏｍＴｅｇａｏ。ｕｌａｏＪｉｈｓＪｌｎｇｍｅｔｓｓｅｅｏｍｎｔｃａ．ｔｅｏｊｃｆｐｂＪｈｓｉＩｅａａｅｆｍｈｓｉｌｎｇｍｅｔｉｎｔｏｐａｍａａｅｎｙｔｍｒｆｒｏｌｒｈｂｅｔｏｕｌｏｐａｓｐｒｔｒｏｐａｍａａｅｎｏｔｅｃｔ０ｔＳｃａｏ．ｈｂｃｆｇｖｒｍｅｔｒｇｌｉｎｈｓｉｌｅａａｅｆｍｏｐｔｌｎｇｍｅｔｆｉｒｖｄｔｅｓｒｃｕｅａｄｌｒｏＴｅｏｊｔｏｏｅｎｎｅｕｔｏｐａｓｐｒｔｒｈｓｉｅｔｅａｏｔｏａｍａａｅｎＳｍｐｏｅｈｔｔｒｎｕ
ｑａｉｆｇｖｎｅｔｍａａｅｅｔｐｂｉｏｐｔｌｎｔｃａｇｈｅｆｒａｕｅｏｕｌｏｐａ．Ｔｅｅｓｎｅｏｕｌｙｏｏｅｒｍｎｎｇｍｎｕｌｈｓｉ，ｏｈｎｅｔｅｗｌｅｎｔｒｆｐｂｉｈｓ￣１ｈｓｅｃｆｔｃａａｃ
ｇｖｒｍｅｔｒｇｌｉｎｈｓｉｌｓｐｒｔｒｍｏｐａｍａａｅｎＳｅｄｕｔｔｅｅａｉｎｈｂｔｅｈｅｌｏｅｎｎｅｕｔｏｐａｅａａｅｆａｏｔｏｈｓｉｌｎｇｍｅｔｆａｊｓｈｒｌｏｓｉｅｗｅｎｔｅｈａｈｔｒｔｐｔ

我国公立医院“管办分离”浅论

展。
以来，为促进卫生事业发展，各级财政在比较困难的情况下，不断增加对卫生事业的投入。但各级卫生部门均普遍反映政府财政补助相对不足，政府筹资比例在卫生总费用中比例也急剧下降，生资源使用效率也呈现低下状卫况，国家大量投入形成的医疗资源过分集中于大部分公立医院，么表现为一些大医院的高要端设备和基础设施建设，么流失于体制性损要耗。医疗服务收费方面，国实行的是压低服我务价格的供方筹资政策和 “ 药补医” 以的卫生补偿政策，医疗收费中不设劳务收入，大量技术劳务价格长期低于成本．本医疗服务收费基标准受到政府物价部门的严格控制，没有随社会经济发展进行及时调整．对一些应用新仪只器、新设备和新开展的医疗诊治服务按成本制
一
、
改革的基本任务和目的
根据国务院《于公立医院改革试点的指关
导意见》公立医院改革要坚持公益性质，维，把护人民群众健康权益放在第一位此次公立医院改革试点的主要任务有５点。（）１完善服务体系。优化公立医院布局，立公立医院与建城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制。（）２改革公立医院管理体制和运行、管机制积监极探索管办分开的有效形式，增强公立医院的生机和活力，进一步完善分配激励机制。（）３改革公立医院补偿机制，逐步取消药品加成政策，实现由服务收费和政府补助来补偿的机制。（）强公立医院内部管理，高医疗服４加提务质量。（）５加快推进多元化办医格局。鼓励社会资本进入医疗服务领域，鼓励社会力量举

重新审视公立医院“管办分离”改革——基于理论指导、体制机制和价值取向偏差的修正

‘ ｘｄ ” ｈＨｉｉｄ ’ａｄｔｅ“ ｈｎｈｉｏｅ．Ｔｒｇｈｅｒ。ｐｓｉｆｃｃｅｏ－ ‘ ｉｅ，ｔｅ“ ａａＭｏｅ’ ｈＳａｇａＭｄ ” ｈｏｈｔｅＲｆｍＷｕＭｏｄｎｎｕｏｏｉｖｅａｙｉａｃｍｔｅｉｓ
ｆｒ＂）Ｂｉｕｆｔｔｅｒｔａｏｇｓａｄｔｅｅｅａｔｏｉａｉ。ｈｅｒｘａｄｏｃｎｍｃｒｋｔｏｍｙｖｅｏｓｈｏｉｒｉｎｌｎｌｙｂｓｔｅＲｆｅｐｎｓｒｅｏｏｉｍａｅｔｒｉｅｃｉｎｌｈｒｖｐｃｓｏｍｆｍｌａ
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ＳｇｅｔｎｎＡｎｉｇｔｅＴｅｒｔａｉａｃ，ｈｎｔｕｉｎｃａｉａｄｔｅＶａｕｒｎａｉｎｕｇｓｉｓｏｍｅｄｎｈｈｏｅｉｌＧｕｄｎｅｔｅＩｓｉｔａＭｅｈｎｓｎｈｌｅＯｉｔｔ０ｃｔｏｌｍｅｏ
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Ａｂｔａｔｅｏｍｉｇｔｅｍａａｅｉｌｍｅｈｎｓｉｕｌｏｐｔｌｉｏｔｒｉｏｔｎｅｉｈｄｃｌａｄｓｒｃ：ＲｆｒｎｈｎｇｒｃａｉｍｎｐｂｉｈｓｉｓｓｆｕｔｍｐｒａｃｎｔｅＭｅｉａｎａｃａｅ

医改模式：“管办一体”与“管办分离”(二)

医改模式：“管办一体”与“管办分离”（二）二、两种模式殊途同归1、改革目的一致“管办一体”与“管办分离”模式的核心都是转变政府职能，即重点强化宏观调控职能、公共卫生职能、开放市场职能和行业监管职能：（1）从根本上打破过去“政事不分、管办不分”的格局。

摆脱以往政府既办又管，办又办不好，管又管不了，既当运动员又当裁判员的尴尬局面。

（2）加强卫生全行业管理。

改革后的卫生局从“总院长”的位置上换下来，只作为一个卫生主管部门，对卫生事业进行全行业管理，即从大卫生、全局的角度来管理。

（3）把公共卫生和基本医疗摆到了更加重要的位置。

主要抓社区卫生、农村卫生和传染病防治，更多地考虑其他公益性机构如血站、急救、疾病控制和卫生监督等机构的建设以及它们与医院的协调等。

（4）强化了卫生行政部门的准入和监管职能。

依据有关法律、法规，对医院进行监督执法。

卫生局对医院的监管手段主要有4个，即执法监督、行政管理、准入制度和公共卫生考核。

（5）推进公立医院改革。

经过职能转变，由于剪断了与所属医院的“利益链条”，使得卫生行政管理的公平性大大提高。

对于公立医院不规范行为的惩治不再患得患失、“板子高高举起，轻轻落下”；对于民营医院、外资医院和基层医院也不再是“一娘两待”、“冷热有别”。

2、改革路径趋同两种模式的改革，都是以转变政府职能为前提，在职能的转变上，4地都是一种“分”的结构。

上海、无锡、北京海淀3地，共同点就是在机构上的“一分为二”。

上海市在卫生局外，专门成立了上海卫生事业国有资产经营有限公司和上海申康技资有限公司，之后又新成立了上海申康医院发展中心；无锡则是借鉴香港的做法，成立了无锡市医院管理中心；北京市海淀区则是把医院的人、财、物整建制地划转到了公共委员会；相对于3地，潍坊市卫生局在职能上也相当于“一分为二”，即局内设机构在职能上进行大调整，在设置上进行重新编队。

3、改革对象相同两种模式均对带有行政职能的单位基本不变，而对具有社会公益性质或准公益性质的单位则进行改革改制（潍坊）或交由新成立的机构管理经营（3地），在改革上重点着力于公立医院。

我国公立医院管办分离改革实证研究——以上海与无锡两地的改革为例

属医院资产和业务的无锡市医院管理中心挂牌，标志
（一）公立医院管办分离改革的概念界定在卫生管理领域，管办分离改革的概念有广义和
狭义之分。广义的管办分离改革是指各类卫生行政管
理部门与其主管的医疗机构在管与办的关系上实行一多样，改革的内容也较为广泛。狭义的管办分离改革
人员结构发生了变化，临床医技人员有增加，后勤和管理人员在下降。
院管理中心进行绩效评价，以社会效益、医院管理、资产运营、可持续发展、职工满意度等为评价指标，通过对市级医院整体运营绩效的评价，分配公共卫生资源，制定资余分配制度，最终形成公共卫生财政分
配体系。
（）资产的变化。调查数据显示，总体上而言，２
行政管理关系上适度分开措施的总和。其特点有四：
一
是管办分离改革的行为主体是各级卫生行政管理部
离进入医管中心，疾病预防控制中心、卫生监督所、
中心血站、急救中心等６家事业单位仍保留在原卫生局。新成立的无锡市医院管理中心，代表市政府履行国有资产出资人职责，对市属公立医院的经营和发展
一
步完善我国公立医院的管办分离改革。［键词］公立医院；管办分离；绩效评价关
［图分类号］Ｄ６．中２７６
［献标识码］Ａ文
［文章编号］１０９１（００６— １３一５０８— ３４２１）０００Ｏ
二、管办分离改革前后医院绩效的综合评价
（一）资料来源与研究方法
两家医院总资产均呈逐年上涨趋势，医院Ａ与医院Ｂ
定程度分开措施的总和… 。其改革的行为主体和客体着以管办分离改革为主要内容的无锡卫生事业改革正

从发达国家与地区经验看我国公立医院“管办分开”

院都隶属于州政府和地方政府机构，行政
这些发达国家与地区在公立医院管
与其主管的公立医院在监管与举办的行院行为进行规范和制约，并通过政策设
笔者倾向于北京市的改革模式，因为
政管理关系上适度分开措施的总和。近年计、行政管理、务规范和医院外部监督医院本身是医疗体制中的一部分，财还是得来。国各地纷纷进行公立医院“ 我管办分等方式，保持激励和约束在一定程度上的由卫生部门管理，如果归到国资委不利于开” 改革，管办分开 ” “ 成为医院管理体制平衡。
办分开” 的情况，试述我国公立医院“ 管办分开” 的对策。
（）国公立医院。通常称为Ｎ中心、二英ＨＳ成都的医院管理局为代表，都是放
系统医院，占全国医院总数的９％。医在国资委属下，约５代表政府作为出资人来管院为独立的法人实体，具有经营管理自主理医院。与卫生局是平级或平行关。权，医院内部设立董事会，负责规划医院第二种模式是北京将于近期正式挂
的总体经营战略、监督所有政策的执行、牌的“ 医院管理局 ”放在北京市卫生局属，
关键词：公立医院；管办分开；医改中图分类号：２文献标识码：Ｆ７Ａ
公立医管办分开 ” 是指卫生行政确保医院的资产安全，等等。政府对公立下，负责微观的行业管理，而市卫生局更管理主体（主要是指卫生行政管理部门）医院进行宏观调控，建立约束机制，医多是管宏观的卫生规划。对
不向所有的患者中，管办分开” 否可行， “ 是到底怎么分，一合性医院。论支付能力，

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“管办分离”对我国公立医院管理体制的影响_以上海申康医院管理中心为例
【摘要】：本文论述了“管办分离”的内涵，从“管办分离”的角度提出解决我国公立医院管理体制问题的改革措施，最后以上海申康医院管理中心为例解释“管办分离”对其管理体制的影响。

【关键字】：公立医院、管办分离
【作者】：
一、公立医院“管办分离”的内涵
公立医院“管办分离”包括两个层面的意思：
1、监管权与所有权的分离。

监管权的主体是卫生行政部门。

其对医院具有统一规划，统一准入，统一监管的职责；所有权的主体指政府出资部门。

其职责可类比企业股东，主要有公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用等。

这里的分离是指明确举办者和监管者的主体与职责，避免主体不清，职责不明的现象。

2、所有权与经营权的分离。

政府出资部门拥有所有权。

在公立医院的管理方面，出资部门倾向于制定有关公立医院发展的战略性决策，具有全局性、指引性、长远性等特点；经营权的落实必须以公立医院独立法人地位为前提，医院的管理层对公立医院具有一定的经营管理自主权，具体表现在资源配置、人事制度、价格制定等方面拥有独立自主的权力。

为了更容易的理解两者之间的关系，笔者把政府出资部门类比为公司股东，医院管理层类比为公司的董事会，董事会的各种决策需要对公司股东负责，即医院管理层的做出的各种决策需要为出资人负责。

这三者的明确分离可以使得监管权、所有权、经营权相互制约，相互监督，从而使得公立医院健康发展。

二、我国公立医院管理体制存在的问题
众所周知，公立医院是我国医疗卫生事业的主体，承担了绝大部分的医疗需求。

然而公立医院的管理体制问题不断突出且亟待解决。

其主要表现为以下几个方面：
1、我国的公立医院获得了较大的自主权，经济人冲动导致公立医院逐利化倾向明显，其公益属性逐渐淡化。

看病难、看病贵成了其公益性下降的最主要表现；
2、公立医院现有产权不明晰，医政职能不分，运行效率低下。

行政管理机构对公立医院的经营管理直接干预，随意性大，经常出现管理错位、越位行为，依法行政力度欠缺
3、我国的卫生行政部门存在监管不公的问题，难以做到对公立医院和私立医院一视同仁，监管公平。

我认为对公立医院实施管办分开能够很好的解决上述问题。

管办分开的实质是政府职能的转变，目的在于追求公立医院的公益性，运行效率和对整个医疗行业监管的公平性。

三、公立医院管理体制问题产生的原因和基于“管办分离”的思想提出的措施
1、公立医院公益性下降是由于我国政府部门作为公立医院出资人的现状造成的，主要表现为以下两个方面：
1.1权力分散。

公立医院出资人职责分散在卫生、财政、发展改革、组织、人事等部门。

部门之间管制权利分散难以形成管人、管事、管资产相结合的统一体；
1.2、出资人虚位。

公立医院的融资渠道单一，补偿机制不健全。

补偿渠道按比重大小排序分别为：药品差价收入、医疗服务和政府财政补助制度。

政府财政补助相对不足。

目前，公立医院自负盈亏，政府相关部门已经不构成主要出资人，其筹资比例在卫生总费用中比例急剧下降，已从1983 年的24%，降到了2012 年的5. 7%。

这种现象导致公立医院过度依赖药品差价和大型设备检查收入取得补偿，助长了过度医疗等不正之风。

同时，国家政府的出资人角色缺位使得其对公立医院所有权逐渐淡化，必然导致政府出资人对公立医院的运营管理缺乏监督。

基于管办分离思想提出的改革措施如下：
（1）另设办医机构，明确出资人主体，对原来分散的权力和资源进行整合；
（2）制定公立医院出资人制度，避免国有资产产权主体虚位，加大政府对公立医院的财政投入，以保证公立医院的公益性；
2、公立医院运行效率低下的原因是所有权和经营权不分。

具体表现为国家拥有对国有资产的所有权和经营权，医院的整体规划、资源使用、人事安排、收入分配等分别由多个行政部门管理，导致较高的组织和协调成本。

利益关系的分配以及各机构间的相互协调，直接影响到我国公立医院运行效率。

基于管办分离思想提出的改革措施如下：
（1）明确办医主体及其职责，办医主体即政府出资部门需深刻理解与公立医院管理团队的契约式委托——代理关系，要适当下放部分经营自主权；
（2）落实公立医院独立法人地位，赋予其相当的经营自主权。

3、卫生行政部门监督不公现象是由卫生行政部门既是公立医院的举办人又是医疗行业的监管者的双重身份造成的。

基于管办分离思想提出的改革措施如下：
（1）剥离卫生行政部门对公立医院的举办权，使其以行业监管者的身份存在。

避免裁判员同时是运动员的不公平现象，营造公平的竞争环境。

综上所述，管办分离能够达到公益性、高效率、公平性这三大指标。

具体说来有以下几点：（1）强化监管能力。

卫生行政部门专职进行医院的监管，更好地履行全行业统一监管的职责，推动社会化办医；（2）强化举办者的管理能力。

举办机构将依靠科学化、专业化的管理手段，实现对医院的资产管理和绩效考核，同时确保其公益性；（3）增强公立医院的自主性。

随着管办分离的实施，公立医院具有部分经营自主权，这将调动公立医院管理人员的积极性，提高医院运营效率。

四、上海申康医院管理中心改革模式简介及分析
1、申康改革模式简介：
2005年9月，上海市成立申康医院发展中心，作为政府办医主体和公立医院资产运营的主体，负责公立医院的规划、管理、资产监管和绩效考核。

申康改革模式
纵向上行：隶属国资委，通过国资委向政府负责
下行：向公立医院下放部分经营权
横向独立于卫生行政部门之外且与其平行；通过理事会的形式将其他相关部门的权力整合在一起，实行统一协商的制度
2、申康模式分析
与国资委的隶属关系保证了其与卫生行政部门的独立和平行地位，从而避免造成内部人监管，重走之前既是裁判员又是运动员的老路；以理事会的形式作为所有权整合的过度，理顺了与其他相关部门的关系，使得申康与相关政府部门间建立了良好的沟通协调机制；通过契约形式下放部分经营自主权，同时加强对医院的绩效考核，实现管理手段向科学化、专业化的方向转变。

而卫生局则重点进行全行业的政策制定和监管。

【参考文献】
[1]夏冕，《“管办分离”视角下公立医院管理体制的研究》，《中国卫生经济》，2010年03期；
[2]李文敏，《我国公立医院管办分离改革实证研究-以无锡和上海两地为例》，《国家行政学院学报》，2010年06期；。