国土空间规划背景下永久基本农田优化调整探讨

国土空间规划背景下永久基本农田优化

调整探讨

摘要：国土空间规划要求统筹划定落实三条控制线，基本农田保护红线作为

三条控制线中的一条，该项规划制度的落实，对于保障国家粮食安全，提升农田

利用效率具有非常重要的意义。鉴于此，本文立足于国土空间规划背景下永久基

本农田优化调整思路，围绕优化调整策略展开如下探讨。

关键词：国土空间规划；永久基本农田；优化调整

1.国土空间规划背景下永久基本农田优化调整思路

对于永久基本农田的调整，应该在已划定永久农田的基础上，在确保大区域

不会发生太大变动的前提下，在小区域进行适当调整，全面贯彻落实优进劣出的

原则。具体而言，首先要熟知耕地和永久农田的保护任务。基于各个区域永久基

本农田的现有库存以及粮食种植和利用情况，做好第三次全国土地调查工作，制

定切实可行的永久基本农田保护方案。其次，做好永久基本农田摸底工作。全方

位收集划定永久基本农田时需要用到的各项信息，比如，基本农田的发展林果业

信息，河道内的不稳定耕地面积以及为划入永久基本农田中的优质耕地等。第三，做好永久基本农田空间统筹布局工作[1]。在保障总体布局稳定的前提下，保留已

划为优质耕地的永久基本农田，在国家规则不明的前提下，将该区域中最不应该

划为基本农田的内容找出来，比如，划定的违法违规农田等，要将集中连片耕地、高标准农田以及优质耕地划入其中。对于城镇开发边界的统筹规划，要保证耕地

的数量和质量的前提下，结合城镇开发策略进行适当的调整。

2.永久基本农田核实整改工作开展面临的问题

（1）对新一轮保护目标了解不到位。就现有土地利用总体规划中的耕地保

有量以及永久基本农田保护目标来看，没有下达2035年的国土空间规划保护目标。对此，永久基本农田保护工作的实施，只能顺着之前第三次全国国土调查成

果落实，永久基本农田的保有量以及保护目标也是以此为依据来确定的，这样一来，即便制定的农田保护目标契合耕地分布现状，而且永久基本农田保护目标也能够顺利实现，但是，对于那些耕地保护工作完成度比较高的区域而言，耕地保护任务繁重[2]。主要是因为随着地区经济建设工作的逐步提升，在此前提下，要想实现保护耕地保有量，实现永久基本农田保护目标，就需要从耕地恢复和补充工作入手，但是，由于该项工作的实施缺少明确的指引目标，将会延缓各地区三条线控制规划工作进程，甚至出现规划不科学、不合理的情况。（2）永久基本农田的布局缺乏合理性。科学合理的布局是确保永久基本农田规划工作高效开展的关键，具体该项工作的推进，应该重点关注城镇周边容易被占用的优质耕地资源，将其作为永久基本农田中的重要内容，形成合理化的城镇开发布局体系，以便能够实现对城镇规模的严格管控。同时，在划定城镇周边永久基本农田时，要提前确定要比例要求，严格管控城镇中布局分散的耕地资源，并将其划入到永久基本农田中，在农田核实整定过程中处理上述现象带来的碎片化问题[3]。此外，在农村各项建设工作逐步推进的前提下，农村第一、二、三产业的发展也会产生很多建设用地，后续工作的开展也应该加大对这部分内容的研究以及整改力度。

3.永久基本农田优化调整策略

3.1明确永久基本农田划定工作的开展情况

国土空间规划工作的落实，要统筹规划三条控制线，相关部门也就此颁布了《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》等多项文件，以此来规范化开展永久基本农田的规定和整改工作。简言之，永久基本农田的划定，也就是在现有永久基本农田的基础上，以第三次全国土地调查成果为依据来核实永久基本农田，并对永久基本农田进行整改。在此过程中，要及时弥补其中的不足，严格遵循优先划定原则。在划定城镇开发边界时，要密切关注永久基本农田补足后的现状，将其保留下来[4]。但是，事实上城镇发展占用周边永久基本农田的现象较为常见，因此，需要全面分析以上情况，总结永久基本农田中存在的问题，针对具体问题制定针对性的改进策略，保障永久基本农田的整改质量。

3.2实事求是追加恢复耕地任务

对于永久基本农田布局的优化调整，要将新划入永久基本农田保护工作中的

内容作为重点保护目标，并且要明确耕地面积出现较大变化的原因，在此基础之上，结合耕地用途制定完善的管理制度规范化管理耕地，严格按照耕地的实际占

用面积，恢复违法违规占用耕地情况，同时，要合理利用社会资本，加大政府政

策支持力度，对于具备良好条件的农田，要将其建设成为高标准农田。除此之外，划定永久基本农田储备区，用农田耕作层土壤来改善新开垦耕地以及劣质地的土

壤条件，这样一来不仅能够改善生态环境，同时还能够提升农田生产水平。

3.3优化完善永久基本农田管理规则

纵观当前永久基本农田整改工作，其中存在着“非农化”和“非粮化”方面

的问题，因此，具体整改工作的推进，要加大耕地保护力度，对“非农化”行为

进行严厉制止，特别是要高度重视“非粮化”问题。值得注意的是，在这种情况

下不得种植速生林，否则不仅会使土壤中的养分被速生林吸收，同时还会破坏土

壤解耦股，对于这种“非粮化”行为必须严厉制止。而如果在耕地上种植蔬菜以

及茶叶，将不会出现上述问题，能够使永久基本农田粮食作物的种植面积满足要求，在此过程中，如果需要进行粮食生产，就要还原耕作层，以免降低土地资源

的利用价值[5]。对于农村经济建设过程中存在的一、二、三产业融合发展用地情况，在做好调整补划工作的基础上，要制定科学合理的永久基本农田规划规则，

在政府部门的主导下，确保社会团体共同参与永久基本农田保护工作，提升农田

利用效率。

3.4统筹协调永久基本农田与城镇开发边界、生态红线

生态保护红线划定工作经过多次审查论证，目前已经被上报到了国务院的生

态保护红线方案中，而且该方案的应用也逐步趋于稳定。当前，就永久基本农田

保护工作而言，应该将永久基本农田和城镇开发边界划定中存在的问题作为一项

重要内容，明确耕地保护数量，确定城镇开发边界。要严格控制城镇开发边界规模，将城镇开发边界面积控制在现状城镇建设用地规模的1.1倍以内，其他城市

通常控制在1.3倍内。同时，要控制永久基本农田的占用情况。严禁个人以及相

关单位占用永久基本农田，在必要的情况下，如果重点能源项目或者国家军事设