概念辨析：城市化、城镇化与新型城镇化

概念辨析：城市化、城镇化与新型城镇化

成都市建筑设计研究院

从内涵上讲，城市化至少有两层内涵。一是人口从乡村向城市集中的过程。以库茨涅兹为代表的一些学者，就是从这个角度来定义城市化的。这个概念已广泛地为人们所熟知，但它仍是一种浅层次的定义，因为它没有涉及在人口结构分布变化背后所隐藏的经济结构变化的本质。二是克拉克将城市化定义为第一产业人口向第二、三产业人口转换的过程。这种定义法可以弥补第一种定义所存在的缺陷。将这两层内涵结合起来，城市化就是人口从农村向城市集中，从第一产业向第二、三产业转换的过程。当然，在这一过程中还会带来其他一些伴生现象，如城市生活方式及城市文明向乡村渗透。从经济学的角度讲，前二者才是问题的根本。而城镇化是一个颇具中国特色的概念，它发端于城市化，但又不同于城市化，即便是今天提出的新型城镇化概念，与城市化之间仍存在重大区别。

城镇化与城市化本质相同但形式有别

城市化的英文单词是Urbanization，而英语的Urban既包括城市（city）也包括城镇（town），所以城市化既可以是通过人口从农村向城市集中，在城市发展第二、三产业来吸纳农业人口的过程，也可以表现为人口从农村向城镇集中，在城镇发展第二、三产业并吸纳农业人口的过程。它们都属于城市化范畴，本质都强调经济社会的活动中心从农村转出。只不过前者强调转向城市，后者强调转向城镇，在地理上的侧重点不同。

在西方国家，由于多重因素的作用，特别是城市化发轫之前，工业化所积累的雄厚经济基础以及国土资源的稀缺，它们一般都秉承了city型的城市化路径，强调人口向大城市转移、非农产业向大城市集聚，缔造了纽约、伦敦等大都市的快速繁荣。这就是今天人们所熟悉的以城市为中心的城市化模式。在这种模式下小城镇被置于相对次要的位置，只是在城市化的后期才被重新重视起来。

中国则正好相反，在20世纪80年代初城市化刚发轫的时候，百业待兴，没有能力去搞大城市的发展，就只能尝试小城镇的发展。毕竟中国农村有广袤的土地，土地资源充足，在农村搞小城镇，可以摊薄建设资金的需求。更重要的是，随着乡镇企业的崛起，将农村劳动力就地转移到当地的小城镇具有可行性。于是就出现了中国特色的偏重小城镇发展的城市化模式。在这种模式下，小城镇遍地开花，1984—1996年，中国建制镇的数量就从2664个猛增至18200个。

不管是以城市为中心，还是以小城镇为中心，它们都肩负着同样的历史使命，那就是让人口从农村走出来，从第一产业转向第二、三产业，这才是城市化的本质内涵。从这个角度讲，城镇化与城市化没有根本区别。

城镇化内涵演进与新型城镇化概念提出

城镇化具有一定的阶段性，在不同阶段，其内涵不断变化。在改革初期，城镇化带有明显的粗放型特征，重外延、轻内涵。其核心任务是调集一切资源发展农村的非农产业，促进人口的就地转移。

外延的无序扩张带来严重的内涵问题。首先，小城镇缺乏规模效应和集聚效应。效率低是小城镇的一个先天缺陷。其次，最初的小城镇发展动力主要来自于以乡镇企业为代表的市场力量，导致资源配置的失灵，无节制地消耗资源、破坏环境，以及对土地的掠夺式占用。这些缺陷注定早期的城镇化模式具有过渡性质，对它的调整就成为必然。这种调整至少包括如下几方面的内容。

第一，改变过去片面强调小城镇优先发展的战略，重新认识到大中型城市的作用，开始强调大中小城市与小城镇协调发展的必要性。2001年《中华人民共和国国民经济与社会发展第十个五年规划》提出：“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用。”2002年十六大报告更是明确提出：“要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

第二，改变过去片面强调城镇外延扩张的做法，开始注重城市与城镇功能的完善。2007年十七大报告提出：“促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”当然，城市与城镇的功能定位不同，功能完善的内涵也不相同，这进一步涉及产业结构的调整问题。农村城镇化是城镇化的第一步，现已基本完成。第二步是农村城镇功能的完善与产业体系的构建，即城镇城市化。与此同时，大中型城市要实现生产与服务功能的升级，即城市现代化。后两步是当下工作的重点，它与产业结构变迁一起，构成了城镇化内涵转变的核心。

第三，改变过去为城镇化而搞城镇化的教条思想，减少城镇化的盲目性，注重从经济社会效益全方位评价的角度，发挥城镇化效益对城镇化规划的引领作用，不再像过去那样顾此失彼。社会效益评价既包括对人的评价，也包括对物的评价。

第四，城镇化的推动力量从过去自下而上的自发力量，转向将市场机制的自发力量与政府规划的自觉力量有机结合起来。要保证城镇化内涵的上述转变，就不能像20世纪80年代那样仅靠乡镇企业的自发力量来主导城镇化建设，要引入政府调节来克服市场失灵。实现二者的有机结合，而不是矫枉过正，已成为我国城镇化内涵转变过程中，面临的一个迫切课题。

上述内涵转变集中体现在新型城镇化上。党的十八大提出新型城镇化概念，虽然仍沿袭城镇化的提法，但此城镇化已非彼城镇化。它不是对20世纪80年代

城镇化的简单复归，而是一种扬弃，是城镇化的升华版。

新型城镇化与城市化仍存在重大区别

毫无疑问，新型城镇化与城市化概念具有共通性，特别在人的城市（镇）化方面，二者的价值取向是一致的。正因如此，有人提出，为避免概念上的混乱，可以用城市化来代替城镇化。我们认为，这是不可取的，因为新型城镇化与城市化之间仍存在重大区别，特别是空间定位上的区别。

如前所述，城市化强调人口与经济社会活动在城市的集聚。英法等老牌资本主义国家特别强调大城市的发展；后发的美德则强调中等城市的发展；再后来的日韩等国则强调大城市群的发展。可以看出，在这个过程中，它们的空间定位都带有明显的城市偏向性。

新型城镇化，则强调人口与经济社会活动在地理空间上的均衡分布，它虽然摆脱了过去对小城镇的片面依赖，但仍强调小城镇扮演的重要角色。人口从农村向城市的迁移、产业从农业向非农业的转换，是一个系统工程，在特殊条件下，可以有过渡的形式，城镇就是农村与城市之间的过渡带。它符合中国的特点。在地理空间上，新型城镇化已不再局限于人口从农村向城市（镇）的转移，还强调它在城市与城镇之间的均衡再分配。今天城市（镇）的分类调控思想就体现了这种取向：严格控制大城市的规模，合理发展中等城市和小城市，促进人口和生产力的合理布局。这里农村城市化和城镇发展仍是一个重要的组成部分。

前述的城市偏向型的空间定位，也未必就适合于发达国家。20世纪，城市学家霍华德提出了著名的田园城市理论，强调城市要为健康的生活和工作而设计，它不能太大，最好为农村所包围……在当时的资本主义国家，这种超前的理念只能算是一种梦想。但在今天的中国，田园城市的理念正在变为现实。

注：（1）带*为2011年数据。

（2）城镇常住人口基本养老保险覆盖率指标中，常住人口不含16周岁以下人员和在校学生。

（3）城镇保障性住房：包括公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚户区改造安置住房等。

（4）人均城市建设用地：国家《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，人均城市建设用地标准为65.0—115.0平方米，新建城市为85.1—105.0平方米。

（5）城市空气质量国家标准：在1996年标准基础上，增设了PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整了PM10、二氧化氮、铅等浓度限值。