2019年垃圾分类政策分析报告

2019年垃圾分类政策

分析报告

2019年7月

目录

一、垃圾回收世界难题，理性看待发达国家经验 (6)

1、发达国家前端分类体系复杂，就地处理部分因国而异 (6)

（1）回收成本决定垃圾的回收价值及处置方式 (6)

（2）发达国家在特有历史背景下建立垃圾分类体系 (6)

（3）具备材料回收价值的垃圾分类标准基本统一，不具备材料回收价值的垃圾分类标准争议较大 (7)

（4）餐厨垃圾的处理思路不同导致日本和欧洲“垃圾回收利用率”不具备可比性 (9)

2、发达国家后端资源化回收体系欠缺，以邻为壑难以为继 (11)

（1）材料回收远比能源回收复杂，居民端垃圾分类远远不够 (11)

（2）材料回收需下游中低端产业链衔接，发达国家陆续退出再生资源市场 (11)

（3）“世界工厂”催生再生资源需求，中国逐渐成为世界废品回收产业中心 (12)

（4）2018年之前发达国家可回收垃圾大部分运到了中国 (12)

（5）中国2018年1月起禁收“洋垃圾”，发达国家以邻为壑模式难以为继 (13)

二、我国重提垃圾分类，执行效果取决于政策决心 (14)

1、我国此前多轮垃圾分类尝试收效甚微 (14)

2、政策方向不明确导致分类标准频繁变动 (15)

3、十三五期间垃圾分类话题再起，国家层面力推强制分类 (16)

4、试点城市监管细则出台，考核压力空前加大 (16)

5、多城市出台细则，生活垃圾分类步入“强制时代” (17)

6、全国来看不同城市间垃圾分类方式或有较大区别 (19)

三、后端处理市场机会确定，前端清运市场有待观察 (20)

1、后端处理能力缺口巨大，综合处理产业园空间广阔 (21)

2、前端清运市场或迎来巨变，受益板块较为分散 (26)

（1）实施强制垃圾分类后，我国垃圾前端清运市场或迎来重塑 (26)

（2）居民垃圾桶空间翻倍，但是当前市场极为分散 (27)

（3）垃圾分类APP及上门服务新业态存在机遇，环保类上市公司或难以捕捉 (27)

（4）厨余垃圾处理器符合懒人经济，未来发展需关注政策动向 (27)

（5）市政垃圾回收系统或与废品回收系统“两网融合”，具体节奏仍有待观察 (29)

发达国家前端分类体系复杂，就地处理部分分类标准因国而异。发达国家七八十年代起逐步建立起垃圾分类回收体系，但是在具体分类方法存在区别。对于具备材料回收价值的垃圾分类标准基本统一；对于不具备材料回收价值的垃圾分类标准分歧较大，主要争议点在于餐厨垃圾是否应该单独区分。单独区分餐厨垃圾的本质是将垃圾处理厂的成本转嫁给前端居民以及垃圾回收过程，就全社会综合成本而言是否比混烧更经济，学术界及业界均存在争议。目前欧洲普遍单独区分餐厨垃圾，对有机垃圾采用厌氧发酵、堆肥等方式处理；日本不单独区分餐厨垃圾，餐厨垃圾与其他可燃垃圾进行混烧。

发达国家后端材料回收能力欠缺，以邻为壑难以为继。相比能源回收，材料回收需要齐全的产业门类及下游庞大的中低端制造业基础，我国加入世贸以后再生资源需求激增，凭借低成本劳动力及环保法规滞后，逐渐成为世界废品回收产业中心。2018年之前发达国家可回收垃圾大部分运到了中国。我国2018年1月起禁收“洋垃圾”，引发发达国家垃圾回收市场巨变，以邻为壑模式难以为继。

我国垃圾分类重提，执行效果取决于政策决心。我国此前多轮垃圾分类尝试收效甚微，除居民分类意识不足外，客观原因还包括以拾荒者为主的资源品回收体系相对市政体系独立造成可回收垃圾被提

前捡走降低市政处理方利润，以及政策方向不明确导致分类标准频繁变动等。十三五期间我国垃圾分类话题再起，国家层面力推强制分类，目前上海、北京等多城市已出台细则。横向对比来看，当前我国经济发展水平及居民环保意识具备条件；我国实行“洋垃圾”禁令后，再生

资源行业对国内可回收垃圾的需求增加，对居民端垃圾分类亦提供推力，此轮实施效果主要取决于政策持续性及执行决心。垃圾分类方法应与当地后端处理设施技术路线相适应，我们预计短期内试点城市垃圾分类将单独区分餐厨垃圾，餐厨垃圾处理空间广阔，其余市政垃圾无害化处理预计将以焚烧为主。

强制分类后，垃圾焚烧发电仍为最确定性的处理方式，试点城市看好焚烧-餐厨一体化处理产业园。对于我国大部分城市而言，我们认为采用焚烧发电代替填埋为短期内最可行的垃圾无害化处理方案，焚烧发电行业有望长期保持高增长，2020年前投资建设端空间接近1000亿。对于存量项目而言，现有补贴机制下，垃圾分类对焚烧发电厂收入端影响较小，利好主要体现在预处理流程简化以及助燃剂使用量的减少。预计试点城市餐厨垃圾处理项目将主要围绕垃圾焚烧发电项目建设，两者在电网连接系统、烟气处理系统、渗滤液处理系统上均具备协同效应，一体化综合处理产业园将成为主流，我们测算2020年底前46个试点城市餐厨垃圾投资建设空间约400亿元，运营空间约70亿/年。

前端清运市场或迎来巨变，但是受益板块较为分散。垃圾强制分类后相应APP 及上门服务新业态存在机遇，但是当前环卫类上市公司普遍不具备大型互联网平台运营经验，或难享受红利。对于再生资源产业而言，由于我国已经具备较为完整的资源回收产业链，因此垃圾分类对再生资源产业的影响主要在前端收运环节。如果未来强制分类得以落实，以废品回收员、拾荒者为主的废品回收系统将被市政垃

圾收集系统取代，未来或实现“两网融合”，对于市政垃圾运营商存在机遇，然而投资节奏及影响幅度将主要取决于未来政策细则。

一、垃圾回收世界难题，理性看待发达国家经验

1、发达国家前端分类体系复杂，就地处理部分因国而异

（1）回收成本决定垃圾的回收价值及处置方式

理论上，垃圾是放错位置的资源，一切垃圾均为可回收垃圾，然而现实中，回收成本决定了其是否具备回收价值。从材料回收角度，生活垃圾中的“可回收垃圾”主要包括废纸、废塑料、废金属、废玻璃四类，其余垃圾基本属于“不可回收垃圾”。广义而言，除材料回收外，垃圾发电等能源回收也属于资源再利用（部分欧洲国家垃圾再利用率中包含焚烧发电）。多数情况下，材料回收与能源回收并不互斥。以再生塑料产业为例，废塑料既可以通过焚烧发电回收能源，也可进入再生资源产业回收材料。从纯经济学角度看，是否采用材料回收方式主要取决于，再生材料较全新材料节约的成本是否大于焚烧发电产生的收益。

（2）发达国家在特有历史背景下建立垃圾分类体系

发达国家建立垃圾分类回收体系主要有两个初衷，即实现“可回收垃圾”材料再利用以及便于处理“不可回收垃圾”。以日本为例，随着战后经济的快速发展，日本垃圾产生量激增，由此产生两大问题：1）日本土地资源有限，生活垃圾主要采用焚烧发电方式处理，含氯