构建财政“大监督”机制 推进公共财政体系建设

构建财政“大监督”机制推进公共财政体系建设
服务财政管理，促进财政改革，是财政监督的永恒主题。

作为为国家财税政策贯彻执行和财政制度健全完善“站岗放哨”的财政监督队伍，贯彻和落实好党的十八大会议精神，积极构建财政“大监督”机制，对于推进公共财政体系建设具有重要意义。

一、构建财政“大监督”机制的必要性
加强财政监督，是科学理财、民主理财和依法理财的内在要求，随着经济快速发展、改革不断深入，积极构建财政“大监督”机制成为财政监督工作的重要任务。

（一）构建财政“大监督”机制是加快公共财政体制改革的要求。

财政监督与公共财政体制改革紧密相连，财政管理改革的过程就是财政监督检查不断加强、财政监督地位不断提高的过程。

近年来，公共财政支出的重点转向民生领域，支出规模越来越大，支出内容越来越多，涉及领域越来越广，这给财政支出监管带来了压力。

如何有效开展财政监督，切实提高资金使用效益，成为当前财政监督的热点和难点问题。

因此，按照国家加快财税体制改革、推进公共财政体系建设的要求，把构建财政“大监督”机制与健全中央与地方财政体制、推进预算管理制度改革、完善税收政策等紧密结合，成为深化经济体制改革、加快转变经济发展方式、保障和改善民生的重要措施。

（二）构建财政“大监督”机制是适应现代财政管理的要求。

财政部门对财政收支活动的管理过程，本质而言就是重要的监督过程。

财政监督的职能作用往往是结合着宏观调控运行、优化资源配置、调节收入分配等各项职能的日常管理进行。

随着财政管理与改革的不断深入发展，长期计划经济体制下形成的、以事后监督检查为主要方式的财政监督机制，已不能适应新形势下财政管理的要求。

因此，在强化对财政工作自身监督管理的同时，建立以事前审核、事中监控为重点，以事后检查为补充的现代财政管理监督制约机制，努力形成“全员参与、全面覆盖、全程监控、全部关联”的财政“大监督”格局，成为现代财政管理对财政监督工作的新要求。

二、目前财政监督工作存在的问题
近年来，随着财政管理体制改革的不断深入，财政监督工作领域不断拓展，监督方式与手段不断丰富，队伍建设日益完善，财政“大监督”机制逐步建立，为促进财政改革和加强财政管理做出了积极的贡献，但是目前财政监督工作仍然普遍存在着诸多问题：
一是财政监督的法制建设滞后。

依法行政、依法监督是法治国家的基本要求，2012年《财政部门监督办法》（财政部令第69号）出台，以综合性法律制度的形式对财政部门实施监督的对象、机构、职责等内容作了全面规定，对推动财政监督工作开展具有重要意义。

但目前财政监督尚未纳入国家基本法律范围之内，还未在总体上形成一个十分完整的可以调节各级财政监督主体关系
和规范财政监督行为的财政监督规章制度体系。

另外，部分财政专项资金也缺乏明确的管理办法，导致对专项资金的检查缺乏具体的法律依据。

因此，要加快财政监督法制化进程，完善财政监督法规体系，为有理有据实施财政监督创造良好的执法环境。

二是财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺。

税务监督、审计监督和财政监督共同构成了政府经济监督体系。

由于各监督主体之间的职责分工不够明确，在实际工作中经常出现多头检查、重复检查或者监督不到位的现象，检查结论不能互相利用，检查信息无法做到资源共享，在一定程度上造成人力、财力的浪费，影响了财政监督的总体效果。

同时，在财政部门内部，财政业务部门往往把预算编制与执行作为工作重点，重视资金分配，忽视资金监管，造成了财政管理第一道监督防线的作用不能有效发挥。

业务部门与专职财政监督机构也缺乏有效沟通，双方不能及时交换信息，影响了财政监督的时效性和监督成果的有效利用。

三是财政监督的内容和覆盖范围局限。

从财政监督的本质来看，财政监督的范围包括三个层次：一是财政性收支活动的全过程，二是执行财政财务制度的所有单位和个人，三是结合经济运行情况对财政运行质量进行检查和分析。

通过对上述三个层次的监督检查，财政监督工作最终要达到合规性目标和效益性目标。

从当前财政监督的实际情况来看，对财政资金实施的财政监督，主要侧重于对合规性的监督，关注预算执行是否到位，资金使用是否合法，手续是否完备，是否存在挤占、挪用、截留、滞留财
政资金的情况，而对财政直接的使用效益却涉及较少，出现了“重安排，轻监督；重争取，轻管理；重使用，轻绩效”的现象。

四是财政监督的方法不够规范。

长期以来，由于受财政监督职责权限等因素的影响，目前财政监督的方式比较单一，也不够规范。

从监督方式看，财政监督以专项性和突击性检查居多，经常性监督较少；从监督环节看，财政监督以集中性和非连续性的事后检查居多，事前预防和事中监督较少。

仍然属于“就监督而监督”的工作思维，财政监督的广度、深度和力度受到很大的限制。

随着市场经济的发展及公共财政框架的建立，客观上要求财政监督工作必须通过深化财政改革、严格财政管理，不断加强事前、事中监督，提高财政监督的程序化、规范化、系统化，达到对财政资金的全过程监控。

五是财政监督信息化程度有待提高。

目前财政监督机构信息的获取，缺乏方便快捷的手段。

“金财工程”虽已经启动，但是财政监督机构与其他部门未能实现联网，不能及时了解财政收支动态。

从收入环节来看，财政监督机构对征收执行情况、收入入库情况难以及时、完整掌握；从支出环节看，财政监督机构既不掌握资金的分配使用情况，也无法掌握资金在具体核算单位的使用情况。

另外，由于财政监督部门主动介入软件开发、网络联通不够，导致监督检查软件不能有效服务于财政检查，财政信息系统也缺乏财政监督相关的功能模块，致使财政资金运行已经“信息化”，而财政监督仍然“手工化”。

三、构建财政“大监督”机制的建议
目前，财政在经济中的调控作用日益凸现，公共财政体制的构建，提高了财政监督的地位和作用，也给财政监督提出了更高的要求。

为进一步强化财政监督工作，提出以下建议：（一）树立财政“大监督”理念。

财政监督是财政分配活动过程中固有的功能，是保证财政分配基本功能的重要手段，是财政管理的重要组成部分，因此，应该站在财政全局的高度来统筹财政监督工作，树立财政“大监督”的理念，充分发挥专职监督机构与业务管理机构的作用，坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的“大监督”机制，改变“重资金分配、轻资金监管”的现象，不断强化宏观监督、依法监督、联合监督、服务管理等理念，逐步实现从微观监督向宏观经济管理转变，提高财政监督层次，寓监督于管理之中，更好地为财政调控宏观经济运行服务。

（二）建立健全财政监督法律体系。

一是要尽快出台《财政监督法》，以相对完整的权威性法规对财政监督工作作出具有可操作性的具体规定，为财政部门行使财政监督职能、加大执法力度、坚持依法行政、提高财政监督的权威性和严肃性创造良好的法律环境。

二是要不断完善专项资金管理使用办法，从资金使用范围、部门管理职责、项目管理程序、绩效评价、监督检查等方面，规范专项资金会计核算，完善专项资金管理，促使专项资金专款专用。

三是要进一步加大执法力度，对查出的违纪违法问题，要坚
决予以处理，绝不姑息，进一步树立财政监督的权威，巩固监督成果，整顿和规范经济秩序。

（三）建立现代财政管理监督体系。

一方面，要进一步树立“监督一盘棋”的工作思想，明确人大、财政、审计、税务各自监督的侧重点，建立起人大宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督、税务部门收入监督的全方位、全过程监督机制。

各监督部门要不定期召开联席会，互相沟通各自监督情况，互相利用监督成果，充分发挥监督的综合效能。

另一方面，财政部门内部要明确财政监督职责由专职监督机构和业务管理机构共同履行，突出强调专职监督机构在制定监督规划、实施专项检查等方面的牵头组织作用，以及业务管理机构在加强日常监督、配合专项检查、完善财政管理等方面的管理职责。

（四）不断改进财政监督方式。

一是由重事后监督为主转变为财政分配全过程监督。

通过对预算编制和执行、国库拨付资金等的监督等，及时发现资金收支过程中存在的问题。

二是由重收入监督转变为收入支出全方位监督。

逐步建立起公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程的财政收入监督机制和从公共预算支出的申报、拨付到使用全过程的财政支出监督机制。

三是由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督。

立足财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平。

（五）加强财政监督信息化建设。

现代信息技术的发展为财政监督信息化提供了便利的条件，要实现对财政资金全过程的动态监督，必须有服务于财政监督齐全的信息网络，确保信息渠道通畅、信息反馈及时。

财政监督工作应该利用“金财工程”等平台建设的契机，建立健全财政监督基础数据库，开发财政监督专用监控软件，前移监督关口，努力做到事前介入，实现实时动态的网络监控预警，及时发现和纠正财政运行偏差，防范和化解财政风险。

同时，要建立预算执行监控网络系统，随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等情况，对异常情况进行实地调查和追踪监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。

（财政监督处）。