港航管理部门行政执法现状及难点浅析

港航管理部门行政执法现状及难点浅析根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的规定，县级港航管理部门依据县级交通行政主管部门的委托，对辖区内的水路交通行政处罚案件实施管辖。

虽然根据《交通行政处罚规定》（交通部1996年第7号令）第七条“上级交通管理部门可以办理下一级交通管理部门管辖的行政处罚条件；下级交通管理部门对其管辖的交通行政处罚案件，认为需要由上级交通管理部门办理时，可以报请上一级交通管理部门决定”的规定，县级以上港航管理部门也可以管辖本行政区划内的行政处罚案件，但是在我省实际工作中，县级港航管理部门的工作侧重于现场监管和执法，县级以上港航部门侧重于政策贯彻督导和实施行政许可，绝大部分行政处罚案件是由县级港航部门作出并执行的。

据统计，**市港航系统2004年至2006年行政处罚案件总数为180件，适用一般程序案件149件、适用简易程序案件31件，其中下辖各县市区港航处作出180件，市局仅为0件，可见县一级港航部门是港航行政处罚和现场监管的具体实施者和执行者，在行政执法中扮演着极为重要的角色，县级港航管理部门行政执法工作的开展水平和规范程度，直接关系到整个港航系统行政执法的质量。

同时，县级港航管理部门直接面对来自五湖四海的管理相对人，直接调查和处理违法违章行为，各种矛盾冲突汇聚，情况复杂多变，既是工作重点，也是工作难点，搞好县级港航行政执法工作，事关港航事业和谐发展的全局，意义重要而深远。

本文拟对基层县级港航管理部门行政执法工作现状和难点作一浅析。

一、基层县级港航管理部门行政执法工作现状及问题分析**市（地级市）地处湖北省中南部，位于江汉平原腹地，东连武汉、西接三峡、南跨长江、北临汉水，长江贯穿全境，岸线总长485公里，并有内河75条、通航湖泊2个、渡口527处、船闸5座、属于典型的中部沿江水网地带，下辖的8个县市区均紧靠长江并设有港航（地方海事）处，沿江、沿河的乡镇设有港航（地方海事）所。

在各级交通主管部门领导的关心支持下，**市港航事业快速发展，航运形势稳中有升，目前**港纳入国家“十一五”口岸发展规划并即将升格为国家一岸水运口岸，各项工作包括行政执法工作稳步推进，涌现出了如沙市港航处被交通部授予“全国海事文明执法示范窗口”称号的先进基层文明单位。

但是通过对8个县市区港航行政执法状况的调查研究，我们也深切感受到，基层的港航行政执法确实还存在一些不足之处和薄弱环节，基层执法工作中也遇到了新的情况和问题，基层执法难在一定程度上还相当突出，既管不过来、也管不到位，这些都是我们在工作中应该予以重视和加以解决的。

下面从三个方面剖析基层县级港航管理部门行政执法工作中面临的问题：(一)、执法力量薄弱目前，县级港航管理机构基本上沿用县级港航管理处加若干下辖港航管理所的模式。

在调查中，我们发现,经过2005年长江湖北段水监体制改革和历次机构精简，县级港航管理机构臃肿人员膨胀的现象得到了比较有效的控制。

椐统计，8个县市区共有在编人员951人、在编人员中持有执法证人员462人，占48%，但是基层一线的执法力量仍然薄弱，表现为：一是部分县市区港航处大量人员拥挤在县市处（局）机关，处于基层一线的港航管理所执法人员数量配备过少。

以洪湖市港航海事局为例，该局在职人数86人，在岗人数为66人，其中局机关人员43人，省属检查站6人，辖区七个港航海事所共17人，具体是城区所7人、螺山所4人、瞿家湾所2人、新滩、丰口、龙口和大沙4个所各1人，形成了大“局”小“所”的状况。

洪湖市港航海事局管瞎长江干线121公里，内河航道30条，596.36公里，岸线长、河流密步、港口多，基层管理人员严重不足，管理与执法工作难以开展，就连最基本的法定调查取证人员都难以保证。

同时基层港航管理所工作任务十分繁重，不但要进行现场日常监管，还要负责规费征收、地方海事签证、港口航道管理、运输安全管理和乡镇渡口达标工作，许多港航管理所工作人员反映管理事项多、工作任务重，有些时候忙都忙不过来，一些轻微行政违法行为虽然发现了，却无时间和精力去调查处理，或者是应该适用一般程序的案件，也因为时间和精力的关系，只有折中采取简易程序求得尽快处理，处罚力度打了折扣；同时由于工作安排连轴转，基层执法人员缺乏时间参加执法业务培训和自学充电，久而久之，自身业务素质和执法能力没有能够随形式发展得到提高，在工作中面对复杂疑难案件和新情况、新问题，往往讲不清、说不明、弄不透，难以依法处理。

(二)、执法观念误差经过“四.五”普法和港航系统内部法制宣教，基层港航管理部门和工作人员的法制意识有了很大的进步和提高，依法行政、依法管理的观念已经为我们的执法人员熟知熟记，在实际工作中，基层港航管理部门基本上杜绝了“水上三乱”和其他重大违法行政行为，企业和船民对港航管理部门的评价和满意度逐年提高，但是在调查中我们也发现，基层港航管理部门和工作人员普遍在执法观念深层次上存在一些误差，具体表现在：1 在实施行政处罚过程中，往往重实体轻程序，重结果轻过程，行政处罚一罚了之，只要当事人罚款交到位了，自己就认为工作做到堂了，案件也可以结案了，至于执法的程序是否合法、文书的使用是否准确、违章行为是否得到了及时有效纠正、当事人是否受到了教育等重要因素，都缺乏充分考虑。

2 在行政处罚种类适用上，过于偏重于财产罚而忽视了申戒罚。

根据《行政处罚法》和《交通行政处罚规定》规定，县级港航管理部门依法可以做出警告、罚款、没收非法财物、暂扣证照以至吊销证照、责令停产停业的行政处罚，但是在工作实践中，我们发现，港航管理部门往往习惯性采用罚款的处罚措施，可罚可不罚的一般要罚、可并处罚款的一定要罚、罚款金额的裁量一律取中线以上，根据统计，在180件行政处罚案件中，处以罚款的占到了82%，处以警告的不到5%。

罚款作为处罚的一种方式，属于财产罚，对当事人具有惩戒的作用，财产罚必须以制裁违法行为为目的，依法适用，否则滥用或乱用财产罚必然会产生种种弊端，同时，在法律规定的处罚额度内，执法人员手中掌握着不小的自由裁量权。

具体到相同性质的案件，处罚额度也会因办案人员的素质和观点不同而产生差异。

而被处罚对象为了少罚款，经常托熟人找关系，大量的说情电话甚至影响到了正常的执法工作。

而警告作为申戒罚，对于大量发生的情节较轻、且当事人能认识错误并及时整改的违法行为适用，完全可以达到纠正违法行为的目的，更能够体现《行政处罚法》教育与惩处相结合的原则。

3 在保护相对人合法权益方面，对《行政处罚法》中无救济即无处罚原则印象比较淡漠，以最终裁判者自居，对当事人的陈述和申辩没有充分重视。

虽然执法人员在现场执法过程中，对当事人履行了告知义务，但是对于当事人的陈述和申辩中的合理理由，往往没有当场听取和进行复核，而是依据个人的经验和判断，直接下达《违章行为通知书》，然后要求当事人到办公场所交代情况，解决问题，误认为不这样做就不能体现出港航管理部门的威信。

实际上这样的工作方式，很容易滋生当事人的对立情绪，不利于错案纠正和问题的解决，也降低了行政执法工作的效率。

(三)、执法装备和手段落后。

受经费的制约和旧的管理方式影响，基层港航管理部门的执法装备和手段还很落后。

在基层检查中笔者发现，县级港航管理机构普遍缺乏办案所需要的录音、录象、扫描、传真等设备，执法办案人员对上述执法装备使用的掌握水平和计算机操作水平也普遍不高，基层一线的港航管理所更几乎是一穷二白，办公状况为可以概括为“一间房、一本书、一支笔、一个电话”，这就决定了我们的调查取证办案停留在口述笔录的最基础阶段，《行政处罚法》中已经规定视听资料可以作为处罚的证据，我们的基层港航管理部门如果有条件进行采集，与其他证据形式一起采用，可以极大提高办案的质量和效率，有效解决因为船舶流动性造成的取证和证据保全困难,对于当事人不配合调查或者抗拒执法的，能够直观有力的反映出来。

基层执法办案中，由于装备的缺乏，现在只有少数案例采用了视听资料。

同时由于监督车辆船艇的缺乏和年久失修，执法人员对辖区漫长的沿江岸线、星罗棋步的河流湖泊的现场监管执法力不从心，只能够从一个现场到另一个现场来回奔波，甚至步行执法，陷于被动执法的局面。

二、基层县级港航管理部门行政执法工作难点基层执法工作的薄弱环节和我们管理体制及立法中的不足交织，在基层执法中突出表现为几个难点：(一)、行政强制措施缺乏按照《交通行政处罚规定》第四条规定，县级以上人民政府的交通主管部门可以委托依法设置的符合行政处罚法第十九条规定的运输、航道、港口、公路、规费、通信等交通管理机构实施行政处罚。

我省县级港航管理部门在工作中依委托进行水路运输、航道、港口、规费类行政执法，实施行政处罚。

在行政执法和实施行政处罚过程中，如果遇有当事人抗拒执法和处罚，就有必要对当事人依法采取一定的强制措施，以保证执法和处罚的正常进行。

但是在目前的工作实践中，港航管理部门采取行政强制措施却会出现无法可依的困境，比较集中体现在运输执法工作中。

作为水路运输执法的依据，《中华人民共和国水路运输管理条例》第三章“罚则”部分第二十六条（一）至（六）项规定了对违反水路运输管理秩序的行为给予行政处罚的种类和幅度，却没有条文规定对当事人抗拒监督检查、不服从处罚的情况可以采取强制措施及采取何种强制措施。

没有行政强制措施做保障，遇有当事人抗拒监督检查、不服从监管的情况，港航管理部门以往的模式是依托海事监督权限（港航和海事一门两牌）对船舶进行安全检查和运政联合检查，一并做出处理决定，由于海事管理有《中华人民共和国内河交通安全管理条例》规定一整套强制措施，能够对进行检查和执行处罚起到有效的保障，但是在水监体制改革，长江干线水上安?监督职能划归长江海事局后，港航部门在长江干线和港区的现场监督管理和行政执法顿失依托，如2006年3月16日，重庆市涪陵港江水运有限公司大洋2号轮在我市江陵县港区内停泊，拒不接受江陵县港航处海巡31418的运政检查，导致我执法人员无法登船，直到该轮接受长江海事局安检时，我执法人员方才借机登船，但是仍然拒绝出示任何证书证照，经我执法人员宣传政策、反复教育，方才接受检查。

在检查中发现发现大洋2号《船舶运营运证》与《船舶检验证书》数据不符，运管费按其费额和缴费时间相差2070元，拟根据依据《中华人民共和国水路运输管理条例实施细则》第二十九条第一款给予罚款的处罚并且责令其补缴规费，在告知当班船长后，该船船员态度变得十分蛮横，称马上就要开航，并且拒不签收执法文书，由于水路运政没有强制措施，只有将其营运证做证据登记保存后放行，水路运政执法工作陷入僵局。

水路运输和港口管理执法人员目前还没有统一的制服，在工作中着海事制服，持交通行政执法证执法，严格的说来，是不应该着海事制服的，但是面对复杂的执法环境，不着制服工作则更难进行。