民办中小学教育发展的分析和建议

民办中小学教育发展的分析和建议

【摘要】文章分析了当前企业营利性办学带来的不良反应、地方政府支持企业办学背后的责任转移和违规行为、民办学校管理机制体制不规范等问题及其归因。分别对民办中小学教育分类管理、民办学校管理体制、政府财政性支持方式、民办学校监管机制提出了参考建议。

【关键词】民办教育中小学教育发展建议

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出：深化办学体制改革，大力发展民办教育，依法管理民办教育。对新时期民办教育发展方针、支持政策、办学体制、管理机制等方面指明了方向。本文仅以中小学教育为观察区间，探讨民办教育发展的经验，分析新时期发展的问题，试图在实践层面上提出建设性建议。

一、新中国成立后民办中小学教育发展进程分析

新中国成立以后，中央人民政府对公营和私营文教事业实行统筹兼顾的原则，有计划、有步骤地对旧的教育制度、教育内容和教学方法进行改造。1952年9月，国家教育部发出指示，决定自1952年下半年到1954年，将全国私立中小学全部由政府接办，改为公立。当时，全国有私立中等学校1412所，私立小学8925所，接办工作到1956年基本结束。当年11月，教育部发出《关于整顿和发展民办小学的指示》，提出今后几年内发展小学教育的方针是政府有计划地增设公立小学，同时允许群众在完全自愿的基础上出钱出力有条件地发展民办小学，以满足群众送子女入学的要求。1957年6月，教育部发出通知，提倡群众办学。动员城乡居民和工矿企业、机关、团体、院校、合作社等单位的员工，根据需要、自愿和可能的原则，集资兴办学校。1962年教育部召开全国教育会议，提出改变国家对教育事业包得过多的状况，中小学以公办为主，民办为辅，允许私人开办。“文革”期间，民办教育遭到严重冲击。由上可以看出，新中国成立后，我国政府一直支持、保护民办教育发展，但是受计划经济体制所限，民办教育发展缓慢，基础比较薄弱。

20世纪80年代以后，民办教育开始恢复和发展。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，第九条规定：国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。从法律上确定了民办教育的合法地位。为普及义务教育，尽快实现“两基”目标，全社会掀起了兴办教育的热潮。20世纪80年代中后期起，伴随着企业改制，很多地方开始了办学体制改革探索，一些公办学校转为国有民办学校。在保持学校所有权不变的前提下，政府把学校交由有法人地位的企业事业组织、社会团体或公民个人承办，允许学校在招生、收费、校长和教师选聘及学校内部管理等方面参照民办学校的政策运行。国家对这种新型办学模式进行鼓励和支持。1994年国务院颁发的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出：“企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可以实行‘民办公助’和‘公办民助’等形式。”1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出，“现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校”。1997年原国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出：“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行‘公办民助’、‘民办公助’、社会参与、

举办民办学校等多种形式。”1997年国务院颁布《社会力量办学条例》，指出：“社会力量办学事业是社会主义事业的组成部分。”“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”这些法规政策对改革开放以后民办教育发展起到了重要的引导、支持、推动和保障作用。

由于改制学校享有民办教育政策，按照民办教育办学体制运作，特别是改制学校可以提高收费标准，部分学校还享受公共财政支持，为学校注入了充足的发展资金，大部分改制学校成为优质学校。在这个背景下，政府支持一批名校充分利用办学品牌，开始“名校办民校”的探索。但是，公办学校改制和名校办民校的发展模式，也带来了明显的弊端，形成教育产业化的倾向，占用公共财政经费和公办学校优质资源，造成教育资产流失等问题，引起了国家的重视。之后，国家对此类问题进行了整顿和清理，先后颁布《社会力量办学条例》《中华人民共和国民办教育促进法》，对民办学校的界定、设置审批、社会力量办学扶持与保障、教师和教学管理、学校资产与财务管理、民办学校监管、民办学校承担的法律责任等进行了规范。

进入新世纪以来，我国民办教育得到快速发展，成为教育事业的重要力量。到2010年，全国共有民办普通小学5351所，在校生537.63万人；民办普通初中4259所，在校生442.11万人；民办普通高中2499所，在校生230.07万人。民办教育在增加全社会受教育机会、满足群众多样性教育需求、推进办学体制改革、促进教育公平、改革教育发展方式、增强教育创新活力等方面，都发挥了重要的推动作用。

二、当前民办中小学教育呈现的新问题

1．企业营利性办学带来不良反应

为鼓励社会力量投资办学，《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例对民办学校的资产所有权进行了规定，在土地、税费、财政方面对举办民办学校进行支持，并允许投资者获取办学发展回报。在国家教育资源还不能满足群众需求、民办教育还有相当大的发展空间的现实下，许多企业看好教育事业投资风险小、发展稳定、长效获益的优势，激发了举办民办中小学的活力。但是，由于企业过于追求经济回报，导致教育的公益性受到质疑；由于普惠性的民办教育政策并未对营利性学校和非营利性学校进行区分，破坏了公平性原则，纵容了企业投资钻营、牟取利益的行为，使非营利性民办学校处于不利环境；有些地方政府对企业举办的民办学校实行政策、土地、税收、财政支持的同时，采取教师全部从公办学校选拔抽调、教师工资保险从公共教育经费中列支、允许民办学校学生毕业升学对接名校等倾斜政策，使本来就发展不均衡的公办学校特别是农村学校处境更加艰难，严重地影响了教育事业科学发展。