发达国家农村社会养老保险制度及其启示

中央∞ｔ经大。

＃学：报发达国家农村社会养老保险制度及其启示ＤｅｖｅｌｏｐｅｄＣｏｕｎｔｒｙＣｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅＳｏｃｉｅｔｙ０ｌｄ—ａｇｅＩｎｓｕｒａｎｃｅＳｙｓｔｅｍａｎｄＩｔｓＥｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ宫晓霞ＧＯＮＧＸｉａｏ——ｘｉａ（山东经济学院济南２５００１４）［摘要］世界上许多国家，尤其是发达国家都建立了较为完善的农村社会养老保险制度，积累了丰富的经验．对我国具有重要的借鉴意义。

文章概括介绍了德国、法国和日本农村社会养老保险的经验，以此为借鉴，结合我国的实际，主要从三个方面提出创新我国农村社会养老保险制度的途径。

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｍａｎｙｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓｈａｖｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｍａｔｕｒｅｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｓｏｃｉｅｔｙｏｌｄ—ａｇｅｉｎｓｕｒａｎｃｅｓｙｓｔｅｍ，ａｃｃｕｍｕｌａｔｅｄｒｉｃｈｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ，ｗｈｉｃｈａｒｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓｔｏｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ．Ｔｈｅａｒｔｉｃｌｅｓｕｍｍａｒｉｅｓｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｏｆｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｓｏｃｉｅｔｙｏｌｄ—ａｇｅｉｎｓｕｒａｎｃｅｉｎＧｅｒｍａｎ，ＦｒｅｎｃｈａｎｄＪａｐａ—ｎｅｓｅ，ｐｒｏｐｏｓｅｓａｐｐｒｏａｃｈｅｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｓｏｃｉｅｔｙｏｌｄ—ａｇｅｉｎｓｕｒａｎｃｅｓｙｓｔｅｍｍａｉｎｌｙｆｒｏｍｔｈｒｅｅａｓｐｅｃｔｓｂｙｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｎｇｔｈｅｓｔａｔｕｓｏｆｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙａｎｄｔｈｅｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓ．［关键词］农村社会养老保险制度发达国家多层次政府责任Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｓｏｃｉｅｔｙｏｌｄ—ａｇｅｉｎｓｕｒａｎｃｅｓｙｓｔｅｍＤｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｙＭｕｌｔｉ—ｌｅｖｅｌＧｏｖｅｒｎ—ｍｅｎｔｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｒ・丰ｌ图分类号］Ｆ８４０．６７ｒ文献标识码］Ａｒ文章编号］１０００—１５４９（２００６）０６—０００６—０４农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的核心内容，建立和完善农村社会养老保险制度，是解决”三农问题”的重要内容，也是建设和谐社会和社会主义新农村的要求。

我国从１９８６年开始建立农村社会养老保险制度，到目前为止已有２０年的时间，但因种种原因，我国的农村社会养老保险制度并没有真正建立起来。

与城镇相比，目前农村社会养老保险水平低，覆盖面窄，缺乏制度化，基本处于以家庭养老为主的阶段。

而发达国家已经建立了覆盖全体农村人口的农村社会养老保险制度，积累了丰富的经验，如何吸收借鉴发达国家的经验，根据我国的实际，创新农村社会养老保险制度是亟待解决的问题。

本文主要收集了德、法、日三国农村社会养老保险的情况，通过分析、总结其经验，以期获得一些启示。

一、发达国家农村社会养老保险制度的经验德、法、日三国同属于发达的市场经济国家，而且都建立了较为完善的农村社会养老保险制度。

三国的农业人口很少，目前农业劳动力约占总劳动力的２％一４％左右。

三国高度重视并较早地建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口、许多方面享有与城市居民同等待遇的农村社会养老保险制度。

它对于维护农民的利益、推进城乡经济一体化、实现农村经济现代化等起到了重要作用。

虽然三国农村社会养老保险制度的实施及运筹资金的方式各有特色，其共同点可概括如下：（一）覆盖面广，且城乡有别。

农业人口几乎都被纳入农村社会养老保险的范围之内。

例如，德国农村社会养老保险的法定投保人为农业企业主（指所有的农业和林业企业主）、农民的配偶（指有同等经营企业权的丈夫或妻子）、农民共同劳动的家庭成员或者他们的配偶（指在农业企业中共同劳动的三代以内的血亲，两代以内的姻亲以及一个农场主或其配偶的养子或养女）；法国农村社会养老保险的对象为农民６收稿日期：２００６—３—７作者简介：宫晓霞（１９６５一），女，山东鱼台入，现任山东经济学院财政金融学院副教授，主要从事财政税收理论和政策研究。

中央财经大学学报（自己拥有土地的农场主或农业经营者）及其家属、农业工薪人员（包括农业工人及其他为农业服务的相关行业的职员）；日本广大的农民都是国民年金的投保对象。

另外，城乡之间保持着两种类型的社会养老保险制度，但随着身份的转变，投保人可以在农村社会保险和普通保险之间自由转换。

例如，德国由农场主身份转为工商企业中的雇员，原先在农村社会养老保险体制中的缴费年限可以折算人普通养老保险，当然，在一种体制中若要获得给付的候领资格，必须达到相应的最低投保年限。

这种转换对于促进人口的合理流动具有非常现实的实践意义。

（二）建立多层次的农村养老保险体系。

为了弥补社会养老保险的不足，提高农民老年后的收入水平，各国都为农民建立了多层次的养老保险体系。

例如，德国为了减轻财政负担通过采取优惠政策，鼓励农场主购买商业保险，这样德国的农村养老保险就由社会保险、终老财产（老年农民将庄园移交给继承人以后，保留下来供自己使用的住房等财产）和自我保障“三根支柱”组成。

日本的农民除了参加公共性的国民年金外，还可以参加准公共性的农民养老基金、国民养老基金和缴费确定型养老金，并享受国家的优惠待遇。

法国农业工薪人员的养老保险目前分为基础养老保险、补充养老保险和自愿储蓄制度三个层次，前两项是强制性的，后一项是自愿的，享受国家税收优惠政策的支持。

（三）建立专门机构对农村社会养老保险进行管理。

例如，德国的农村养老保险业务由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，该机构是自治的法人组织；日本经办农民年金的经办机构是农业协作组织；法国的农村社会养老保险由农村社会互助会（ＭＳＡ）负责经办，该会是一个承担公共服务使命的民营组织，受政府委托对农业经营者和农业劳动者的社会风险进行管理（包括养老、医疗和各种家庭补助等）。

经办机构不仅要在确定保险费标准、确定待遇条件、待遇标准、发放年金及其他补贴方面行使管理职能，而且还为受保险人提供指导、咨询。

（四）农村社会养老保险是政府农业政策的重要组成部分。

各国在建立农村社会养老保险制度时都遵循了一个共同的原则，即农民的社会养老保险与政府在各个时期的农业政策密切关联，并实现了两者之间的良性循环。

通过对农民建立社会养老保险制度，促进了经济结构的调整、提高了农业劳动生产率，增加了农民收入。

反过来农民收入增加了，又可为农村社会养老保险制度的开展提供良好的物质基础。

例如，德国农村养老金的给付是以农场主移交农业企业为先决条件的，从而可促使农场主及时地将农场转交给年轻一代，这对于促进农业的技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用；日本为了鼓励农民离开土地进入城市，除了一次性的支付给离农补偿金外，还在国民年金给付中增加了权益转让金，在鼓励农民留在土地上时，权益转让金即被取消；法国通过实施农村社会养老保险，促使年老的农民将土地经营权转给年轻一代，以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。

另外，三国还有一个共同特点，就是农民拥有土地，自我经营生产，供销或者由政府统包（德国、法国），或者由农协统包经营（日本），农民收入和缴费能力有保障。

如，德国的老年农民可以从政府那里得到一份基本养老金，还可以外包、出租或出卖土地，以补贴老年生活；日本的农民转让土地产权和使用权（１０年以上）可以得到一次性补偿和年金补偿。

（五）政府在农村社会养老保险制度建设中承担主要责任德、法、日三国的经验表明，农村社会养老保险是在政府的主持或主导下进行的，，特别是在农村社会养老保险制度创立初期，正是由于政府的参与和主导，农村社会养老保险才得以顺利实施。

政府在农村社会养老保险制度建设中主要承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。

德、法、Ｅｌ三国基本是立法先行，农村社会养老保险制度的实施，乃至每一次调整和改革都先制定法律，然后再组织实施，使之有法可依、有章可循。

例如，德国为了使老年农民在终老财产之外还有一些收入，１９５７年１０月１日先制定了《农民老年援助法》，１９９５年根据《农业社会改革法》对农村社会养老保险进行大幅度的改革；日本为了维护广大农民的利益，１９５９年颁发了《国民养老金法》，为了提高农民年老后的生活水平，１９７０年制订了《农民养老金法》，从１９７１年１月开始实施，该法颁布十年之内经历了６次修改。

同时三国又都按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系。

正是有了完善的法律法规体系和监管体系，才使得这些国家的农村社会养老保险制度在实施过程中较为规范，很少出现逃费、挤占、挪用等情况。

另外，７三国政府又都对农村社会养老保险给予很大的财力支持。

如，德国政府对农村社会养老保险的补助占７０％；法国农村养老保险金一直是法国政府整个农村社会保险预算的大头，超过６０％；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在４３％以上，且有逐年增大的趋势。

总之，农村社会养老保险是发达国家社会保险体系的一个重要组成部分，实际上也成为发达国家实行以工补农，促进农业发展，保护农民利益，进行收入再分配，缩小城乡差别的一项重要社会政策。

二、发达国家农村社会养老保险制度对我国的启示（一）农村社会养老保险制度的建立要和政府的农业政策相结合，要有利于促进农业生产的发展，有利于农民收入的增加我国是一个农业人口占绝大多数的发展中国家，农民的情况和发达国家是不同的，但有一点值得我们借鉴的是，我国在建立农村社会养老保险制度的过程中也要和政府的农村政策密切相连，通过实施农村社会养老保险制度促进农业土地集约化、农村现代化，增加农民收入，为建设社会主义新农村提供良好的条件。

１．应针对农民的不同特点分别实行不同类型的社会养老保险制度。

由于农业是既有自然风险又有市场风险的弱质产业，比较利益低下，部分农民早已不愿耕种土地。

另外随着工业化、城市化的发展也需要大量的农民进城务工，由于进城务工的农民享受不到社会保险，而其承包的土地可作为其失业和养老的最基本的保障，致使进城务工的农民即使无暇顾及土地也不愿意放弃对土地的使用权，一方面使进城农民不能专心从事非农产业，阻碍了城市化进程。

另一方面也阻碍了农业土地的集中和规模经营，导致大片耕地的粗放经营甚至撂荒，严重降低了农业劳动生产率。

而市场经济规律要求农业耕地向农业大户集中，寻求大规模经济和大型机械化操作。

另外有关专家也指出：提高农民收入的根本途径是减少农业人口，中国农民收入过低的原因就在于种地的农民太多。

因此为了促进农村劳动力的转移，加快城镇化建设的进程，现阶段，应根据农民的不同特点，分别实行不同类型的社会养老保险制度。

对于在城市已经生活多年，有稳定的职业、固定收入和住所，只是他们的户口不在城市的农民应视同城镇居民，将他们的养老保险纳入城镇养老保险体系，其养老费的缴纳办法和城镇职工相同；对于流动性比较大，无稳定职业、无固定收入和住所的农民可设计出一种过渡性的方案，实行“以个人账户为主、缴费门槛较低、缴费形式灵活”的社会养老保险制度，其个人账户可随跨地区流动而转移，也可以在城乡之间进行转换，既可折算进入城保，又可进入农保；对于纯粹的农民和以务农为主、务工为辅的季节性农民，应纳入农村社会养老保障体系。