案例 规划执法

一起违法建设案件引发的讨论

规划执法是城管部门重要的行政处罚职能之一，它牵涉到社会、政府以及单位和个人的重大利益，是党委政府和人民群众最为关注和重视的一项城市管理工作。在实际案件查处过程中，由于各种原因经常会遇到不少困扰我们城管部门的难点问题，今年江苏省海安县城市管理行政执法局查处了一起某房地产公司违法建设案件，该案在事实认定和法律适用方面均存在一定的隐蔽性和复杂性，具体情况如下：

一、案件查处情况

1.案情简介。经批准城管执法人员对某房地产公司开发建设的A小区是否符合规划要求进行立案调查。通过调查取证发现该公司2006年在开发建设A小区过程中违反建设工程规划许可证的规定超高建设底层车库，合计建筑面积4930平方米。城管部门向规划部门发函，请其确认该公司超高建设车库的违法行为对规划的影响程度。规划部门认定该公司的违法建设行为不可采取改正措施消除对规划实施的影响，经价格认证机构鉴证，该公司违法建设的车库，工程造价为人民币2715700元整。

2.处理情况。城管部门依法发出行政处罚听证告知书，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对该公司作出限期采取改正措施消除对规划实施的影响，处人民币271570元整罚款的行政处罚。该公司收到告知书后提出听证申请。城管部门依法举行听证后，根据听证意见维持拟作出的行政处罚意见，依法作出行政处罚决定：限该公司在接到行政处罚决定书之日起三十日内采取改正措施消除对规划实施的影响，处人民币271570元整的罚款。

二、焦点难点问题

该公司的委托代理人在听证中主要提出三个方面的申辩理由：一是该公司违法建设行为发生在2006年，已超过了法定处罚时效。二是该公司超高建设的行为，不属于严重影响规划。三是罚款的幅度为工程造价的10%，是法定上限，处罚太重。

结合该公司的申辩理由，针对三个方面的问题如何处理，产生了不同的观点。

1.法律适用问题。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。这使查处2008年1月1日之前（本文所指不包括1987年之前）的违法建设行为如何适用法律有了争议。主要观点有两种：一种观点认为发生在2008年1月1日之前的违法建设行为没有再继续实施的（建筑物2008年1月1日前已经完工），应当适用《中华人民共和国城市规划法》。理由是按照法律“不溯及既往”的原则和最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确的“行政相对人的行为发生在新法施行之前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”新旧行政法律规范适用原则。另一种观点认为违法建设行为以违法建设的形式存在，所有违法建设行为在其没有采取改正措施消除对规划的影响之前（如补办规划许可手续、拆除等），违法行为始终处于连续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定不存在新旧法律规范适用问题，应当直接适用《中华人民共和国城乡规划法》。

2.违法建设行为对规划的影响程度应如何确认。主要有两种观点：一种观点认为规划部门负责规划的制定和修改，违法建设行为对规划的影响程度只有规划部门的认定才是科学、公正、客观、权威的。另一种观点认为城管部门在被赋予相对集中行政处罚权的同时，也自然拥有行政处罚的自由裁量权，在涉及处罚幅度、种类的适用等问题时，城管部门有决定权，所以城管部门可以自行对违法建设行为对规划的影响程度进行认定，并据此作出处罚决定。

3.行政处罚如何合法更合理。目前所有执法部门都严格遵守行政处罚合法、公正、公开原则，但在涉及合理性问题时有一种观点认为行政处罚只要合法、公正，没有滥用自由裁量权，不需要太多考虑其合理性。

三、分析结论

针对以上焦点难点问题，笔者认为：

1.法律适用问题。笔者同意第二种观点，理由是如果适用《中华人民共和国城市规划法》就否认了违法建设行为的连续状态，则会出现两年之前完工的违法建筑无法查处的现象，因为《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。多年来全国各地的城市在发展过程中，都对历史存量的违法建筑有组织、有步骤地进行分类查处，强制拆除了一大批多年前的违法建筑，如果适用《中华人民共和国城市规划法》的观点成立，那么这些强制拆除行为将都是违法的。

2.违法建设行为对规划影响程度的确认问题。在本案中规划部门确认该公司超高建设车库的行为不可采取改正措施消除对规划实施的影响。但这些超高建设的车库在2007年就已经出售（城管执法人员在房屋产权监理部门调取了部分购买这些车库的购房发票存根），如果按照《中华人民共和国城乡规划法》中“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定作出处罚决定，于法有据，但会导致行政处罚决定难以执行到位，也不符合法律规范适用“从旧兼从轻”的原则。笔者认为违法建设行为对规划影响程度的确认，主要应以规划部门认定的结论为准，但城管部门应当根据行政执法工作实际需要，从案件办理客观、公正的角度出发，对违法建设行为的具体情况综合分析，切忌死搬硬套。本案中城管部门没有采纳规划部门对该公司违法建设行为对规划影响程度的确认意见，而从客观实际出发对该公司的违法建设行为按照违法建设的车库工程造价的10%进

行罚款是合法的。

3.行政处罚如何合法更合理的问题。本案中根据规划部门对该公司违法建设行为对规划影响程度的认定，城管部门可以拆除违法建设的车库或者没收违法建设的车库、违法建设的收入，并处建设工程造价10%以下的罚款，但从客观实际出发，城管部门作出罚款人民币271570元整的行政处罚决定，对该公司有利，也符合法律规范适用“从旧兼从轻”的原则，处罚决定既合法更合理。笔者认为行政处罚如果违背了合理性原则，不从客观实际出发，一但出现行政处罚决定难以执行的情况，当事人不满意，司法机关不能支持（如法院难以强制执行到位），行政执法部门将陷入两难境地，使行政处罚的合法、公正、公平都无从谈起。

四、启示

通过本案的查处，我们深深感到城管部门在办理一些大案要案时需要的不仅仅是严格执法，科学、严谨、客观、细致地剖析案情显得更为重要。在一些疑难问题上，我们城管部门要学会巧妙应对，紧紧依靠政府法制部门和人民法院，加强联系，多谦虚请教，求得支持，在执法监督上争得主动权。面对办案过程中出