土地开发整理项目管理运作模式研究目的与研究意义

土地开发整理项目管理运作模式研究目的与研究意义目前，土地开发整理工作正在全国范围内展开，各地都出现了一些成功的可供借鉴的示范项目和管理模式，但还存在许多问题有待我们根据各地的实际情况对土地开发整理实践工作进行系统地分析研究、总结经验、不断革新以指导土地开发整理实践。

有必要在有效贯彻落实国务院28号文件精神“实行最严格的土地管理制度，是有效贯彻执行科学发展观，确保经济持续发展的必然要求”的基础上，开展市级土地开发整理项目工程建设标准研究，创建具有北京市特色的土地开发整理项目管理与评价体系，为土地开发整理工作的规范化、制度化、标准化提供政策与管理依据；为建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入做出重要贡献。

该项研究对于丰富和发展社会主义市场经济条件下的土地开发整理管理模式，创建具有北京特色的土地开发整理项目管理与评价体系，运用科学的发展观指导土地开发整理工作具有重要的意义：（一）土地开发整理确保了基本农田保护及耕地的占补平衡近五年来在市委市政府的领导下，北京市国土资源局在开展详尽土地调查研究的基础上，积极开展土地开发整理工作。

北京市财政投入土地开发整理资金高达4.5亿元，再加上国家投入的相关资金、区县自筹资金和社会资金，用于土地开发整理的总资金高达10亿元，实施各类土地开发整理项目约1000项，新增耕地达18万亩。

此项工作在土地开发整理项目的规划、开发利用土地资源、实现耕地总量动态平衡和占补平衡等方面发挥了重要作用，如图6所示。

图6 北京市耕地、园地、林地和建设用地变化图(1991~2003年)北京市国土资源局结合首都生态环境建设、农田水利设施建设等工程，在进行充分生态环境影响评价的前提条件下，重点对宜农荒地实施土地开垦、对砖瓦窑及其取土用地、废弃旧村址、废弃坑塘及渠道、采沙石场、堆沙石及固体废弃物堆放场地等进行治理与复垦。

仅在1997年至2001年期间累计开发整理、复垦优质耕地约15万亩，在保持耕地总量动态平衡的同时，为改善北京市郊区农业生态环境质量做出了重要贡献。

据调查资料，1999年至2002年期间，在林地和建设用地不断增加的情况下，北京市实施了市级土地开发整理项目755个，累计新增加农用地16.7万亩。

另外，北京市还申报了16个国家级土地开发整理项目，待项目竣工后可增加农用地 2.65万亩。

正是由于市委市政府的高度重视，市国土资源管理局采取了有效的土地开发整理措施，加之社会各界的支持，使北京市2000年、2001年和2002年连续三年实现了耕地占补平衡。

（二）土地开发整理促进了首都生态环境圈建设土地开发整理发展历程可划分为三阶段：一是通过田、水、路、林、村的综合整治增加耕地面积、提高耕地质量以达到增加粮食综合生产能力的目的；二是结合土地整理及土地利用配置的优化，有效地开展农业及农村生态环境建设，以创建可持续农业生产模式；三结合土地整理和村庄整理，在美化农业生产及农村景观的同时，提高了土地资源的利用效益，促进了农村经济的快速发展和农民生活水平的全面改善。

近5年来北京市在经济持续高速发展、人民生活水平显著改善、基础设施建设速度明显加快的情况下，通过土地开发整理使得城郊农业生态环境质量得到显著改善。

农村及农业生态环境治理效果明显：北京市结合土地开发整理、中低产田改造等实施了国家级生态示范县建设。

林业生态工程、密云水库上游水土保持工程、饮用水源保护及泥石流防治工程、前山坡地爆破造林工程等，在改善农业生态环境及建设生态农业等方面取得突破性进展。

郊区平原的农田林网和主要干线公路绿色通道建设成绩显著，在适度开发宜农荒地的同时，使得北京市山区林木覆盖度提高到60％以上，并且建成了经济效益、社会效益(安置劳动就业)、生态环境效益十分显著的高标准园地面积178.81万亩；平原区营造林网（特别是区县城、卫星城外围地区的林网）和林片总面积超过6万亩。

与此同时，结合土地开发整理及生态环境建设工程，治理水土流失面积超过1200平方公里，使治理地区土壤年平均侵蚀模数由2000吨/平方公里下降到1600吨/平方公里，使水土流失和农业面源污染扩散得到有效控制，确保密云水库、怀柔水库的水质连续保持国家地表水二类水质标准。

通过土地复垦等综合措施治理砖瓦厂、河道采集沙石场等废弃荒地，并在永定河、潮白河、大石河、南口以及延庆县康庄等重点风沙危害区营造经济型的生态林30万亩以上，为有效控制地面扬尘、改善大气质量发挥了积极作用。

土地开发整理在促进北京市郊区土地利用模式优化、提高土地资源效率方面成绩显著。

国内外相关研究成果表明，生态环境退化是区域土地利用的产物(Environmental degradation: the product of land use）。

美国EPA的专家通过监测新泽西州一个小流域过去30年的生态环境变化，指出所有的生态环境问题事实上都是区域土地利用与土地规划问题。

基于上述认识，北京市国土资源局组织相关研究专家，2000年初市土地整理中心在开展平谷区土地开发整理的实践过程中，就设立了土地开发整理的生态环境影响评价专题；在2002年还向市委市政府提交了《北京市土地资源利用变化与生态环境分析报告》。

在上述充分调查研究工作的基础上，明确了土地开发整理的目标就是创建区域可持续农业生产模式，将传统的土地管理方式逐步转变为以生态农业土地评价为核心的土地规划及管理模式，并采取有效措施优化区域土地利用配置，使生态环境效益和经济效益较好的林地与园地面积比重得到增加，如图7和图8示，以达到从根本上消除引发生态环境退化的因素。

图7 北京市远郊区县林地园地面积(1993~2003年)变化图图8北京市近郊区林地园地面积(1991~2003年)变化图土地开发整理工作的开展强化了对自然资源的保护，随着土地开发整理特别是工矿废弃土地复垦工作的开展，北京市政府先后决定在本市行政区域内全面禁止开采沙石、生产粘土或部分以粘土为原料的实心砖、多孔砖、空心砖以及粘土瓦，并要求尽快对废弃的工矿用地进行复垦。

在水源涵养林及生态防护林集中的山区，严格禁止过度开垦与建设，与此同时，市人民政府坚持以人为本的科学发展观，对山区生态林建设和管理实行“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”的方针，为有效保护山区造林绿化成果，提升山区绿色生态屏障建设和管理水平，切实维护山区农民的利益，促进山区经济全面、协调和可持续发展，建立了山区生态林补偿机制，通过建立生态林补偿机制，实现山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变，推进了山区生态环境建设和社会经济的协调发展。

山区生态林补偿范围是经区划界定的山区集体所有的生态林，总面积为60.8万公顷(912万亩)，月人均补偿400元，补偿人数全市近4万人。

补偿年限从2004年开始，暂定到2010年。

（三）土地开发整理促进了京郊经济的快速发展土地开发整理作为政府扶持农业的重要手段，必须不断强化农业生产的基础条件，支持农业经济结构的战略性调整，以提高农业综合生产能力。

北京市国土资源局认真贯彻市委市政府有关农业和农村经济发展的政策，将提高土地综合生产能力、增加农民收入作为土地开发整理的重要目标，使土地开发整理资金及其相关工程措施在调整土地利用结构、农业生产结构、强化农业基础设施建设、优化土地权属等方面发挥了重要的作用。

如2003年北京市实现农业增加值95.3亿元，比上年实际增长3.3%；全市完成农林牧渔业总产值237.9亿元，比上年增长7.7%。

其中，种植业产值102.3亿元，增长5.2%，养殖业产值135.6亿元，增长9.6%。

种植业与养殖业结构由2002年的45：55调整到43：57。

2003年北京市粮食播种面积212万亩，各类经济作物和其它农作物占耕地面积的比重由上年的45.4%上升到48.5%。

全年粮食产量58.0万吨，粮食单产为273.7公斤/亩。

主要农副产品肉类、牛奶产量分别比上年增长0.3%和15.6%，蔬菜产量下降3.4%。

1999年以来，北京市财政投入土地开发整理资金就高达4.5亿元。

在上述财政投入以及国家投入的相关资金、区县自筹资金和社会资金的支持下，北京市国土资源局实施了各类土地开发整理项目约1000项，在土地开发整理项目的规划、设计与实施过程中进行深入的调查与科学研究，以土地开发整理项目所在区域为核心，创建可持续性的农业生产模式，这直接或间接地带动了北京市新兴农业（设施农业、籽种农业、精品农业、观光农业、创汇农业和加工农业）的迅速发展。

仅2003年北京市新兴农业实现产值148.3亿元，占郊区农林牧渔业总产值的比重为62.9%；使新兴农业对北京市郊区农业总产值增长的贡献率达133.6%。

北京郊区种植业由传统二元结构向三元结构转变，蔬菜种植面积发展到90万亩，花卉、药材种植面积突破了10万亩，饲草种植面积达到27.7万亩。

养殖业发展快速，产值占大农业产值比重达到50%。

农业科技的推广应用和先进技术装备水平明显提高，近11万农民经过培训获得绿色证书。

北京大力发展绿色农业，在全国率先启动农产品安全体系建设。

土地开发整理工作的开展对促进北京市郊区农民就业增收，保持农村社会稳定，统筹城乡协调发展发挥了积极作用；在促进郊区农村经济持续发展方面也发挥了重要的作用。

据统计资料，随着近些年来大规模的土地开发整理项目的实施，京郊农民年平均每人纯收入从1997年的约3224元(未开展土地开发整理时)增加到2003年的6496元，即土地开发整理直接或间接地使京郊农村农民年均纯收入翻了一番，如图9示。

图9 北京市农村居民年平均每人纯收入变化图（四）土地开发整理增强了农业生产能力和市场竞争力近5年以来土地开发整理工作在北京市郊区全面展开，实施的755个市级土地开发整理遍布京郊11个区县的50个乡镇。

市土地整理储备中心与市发展与改革委员会、市农村工作委员会等密切协调，坚持以经济建设为中心，以富裕农民为主线，进一步深化土地开发整理及土地管理改革，积极推动农村产业结构和土地利用结构的调整，大力加强农业基础设施和农村基本建设，取得了突出的成就：一是土地开发整理增强了京郊综合经济实力，农民生活实现了小康。

北京市郊区农村经济年平均增长率达到8.0%以上，2003年京郊农村人均国内生产总值超过万元，农民人均年纯收入达到6496元。

二是带动了产业结构的调整，使现代农业初具规模，种植业由粮食、经济作物二元结构开始向粮食、经济作物、饲料饲草三元结构转变，新兴农业等迅速兴起，乡镇企业二次创业全面推进，区县工业开发区、乡镇工业小区建设加快，郊区旅游业蓬勃发展，农村消费市场活跃。

三是土地开发整理促进了农业增长方式的转变，使科学技术成为农村经济增长的主导性因素。

随着土地开发整理和农业科技的广泛运用，科学技术对农业生产的贡献率已超过55%。