对20年来审计工作的思考

对20年来审计工作的思考
新中国的审计事业从组建到今年，就整整20年了。

20年来，我们的审计事业确实有了很大的发展，可以说，审计的形势是比较好的，主要表现在这样几个方面：第一个方面，各级领导对审计工作高度重视。

这些年来，省、市、县各级组织，特别是各级政府，对审计工作都给予了高度重视和大力支持，同样，各级人大对审计工作也很关注。

一方面，这说明国家审计制度的建立是符合我国国情的，是符合建立社会主义市场经济体制要求的；另一方面，也反映出广大审计干部在审计第一线做了大量的工作，确实发挥了审计监督作用。

“有为才有位”，各级领导重视审计工作，说明审计工作在改革开放、经济发展和加强管理方面做出了成绩，在维护正常经济秩序上发挥了作用，这是一个很重要的标志。

第二个方面，审计工作的社会影响不断增强。

在10年以前或者说是在更早的那段时间，社会上对什么是“审计”，可谓知之甚少。

据说，当时曾经有入提出过“防火、防盗、防审计”，把审计看成是专门来找麻烦的，所以，在相当一段时间里，审计与被审计之间的矛盾是比较突出的。

因此，审计环境一度不是太好，拒绝审计、不予配合等等问题相当突出。

我于1985年到审计机关工作，当时有句口头禅，叫做“审计难，处理更难”，现在已经很少再听到了，其原因就在于，整个审计环境发生了变化。

目前，绝大部分单位还是支持、理解和配合审计工作的。

应该说，这是一个很了不起的进步。

第三个方面，审计队伍建设取得了很大进步。

从数量上看，近年来审计人员并没有更多地增加，但从队伍素质上看，审计队伍建设取得了长足的发展。

无论是从目前审计工作所涉及的范围上看，还是从审计人员分析问题的层次上看，或是从审计工作成果上看，我们都不难发现审计队伍的整体素质与前些年相比发生了巨大的变化。

我认为，我国的审计经过了两个阶段，第一个阶段是财政监督。

那一阶段，审计虽然从财政部门独立出来了，但它仍然在行使财政监察职能，后来，基本上执行了财务大检查的职能。

我们刚开始审计企业时，主要是审查是否偷漏税，是否人为地提高成本，后来，就是审查企业的“两金”交了没有，到了年终时，一般又都是配合财务大检查。

那时，我们就是按照财政监督的要求而从事审计监督工作的。

第二个阶段是监督财政，特别是《审计法》公布以后，按照《宪法》和《审计法》的要求，审计最主要、最基本的职能，也是世界各国审计的共性职能，就是对财政的收支实行审计监督。

在这之前，
我们也讲监督财政，但那时采取“上审下”的方法，监督的目标主要是围绕财政收入监督地方财政，看地方财政是否挤占中央资金；省级监督下级政府，也是围绕着财政收入进行监督。

《审计法》公布以后，审计机关是在同级政府领导下，对本级财政预算执行情况实行审计监督，这样，审计职能就到位了。

应当说，这些年我们开展比较好、进展比较大的工作，最主要和最突出的还是在这个范围，而且，在对财政预算执行情况进行监督的同时，通过监督促进了财政的深化改革。

1995年审计财政部时，我们就指出财政预算过粗，要求细化预算，这个建议开始并没引起有关方面的注意，但我们此后连续几年反复提出这个问题，从2000年开始，人大常委会高度重视审计部门的这一建议，要求细化部门预算，现在，整个预算过程正在不断改进、不断细化。

从2000年开始，我们又提出了规范转移支付的建议，这是我们今后审计中央财政预算的主攻方向。

中央财政预算主要分两部分，一部分是部门预算，通过中央各部委一级预算单位分配使用资金；另一部分就是转移支付，是中央与地方的财政资金分配关系。

通过这些年的审计实践，我们感到，在财政预算管理方面存在着两大问题，一是部门预算过粗，二是转移支付不规范。

特别是专项转移支付数量很大，经常性转移支付占的比例很小。

针对这个问题，我们在2002年提交人大的报告中提出，如果转移支付不规范，势必助长“跑部钱进”这种风气，因为，不跑钱就进不来，谁跑得多，钱就可能拿得多，原因就是转移支付不规范。

我认为，监督财政，不仅仅是监督当年的财政收支和转移支付，更重要的是通过对财政的审计，能够促使我们去研究和改进财政管理上存在的薄弱环节，提出一些带有建设性的建议。

通过对上述两个阶段审计工作一些侧面的比较，我认为，这些年审计队伍的变化是很大的，主要是体现在审计队伍素质的提高上，而审计队伍素质的提高，又反过来促进了审计业务的深度开展。

过去，审计基本上是以查处违规为主要内容，是一种“盲人摸象”式的审计。

到一个单位去，不管三七二十一，凭经验先抓他几条，抓住以后，就下达处理意见、进行收缴。

那时，审计有一项重要指标，就是收缴违法、违规数额的大小。

随着审计工作的发展，我们提出，审计要以真实性为基础，具体到一个单位来说，要摸清家底，按照《审计法》的规定，对被审计单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性进行审计，当然，更多的是检查合法不合法的问题，找毛病、查出毛病的一个重要目的是从经济上进行处理。

这与我们一度实行的政策有一定关系。

从1997年开始，审计署提出在会计领域打假治乱。

当时提出打假治乱，是因为我们已经感到做假账是当时财务管理中一个突出的问题。

但有些部门当时是不太赞成的，认为提法是不是太重了，渐渐地人们才统一了认识。

朱总理为国家会计学院题写的校训，就是“不做假账”四个字，这说明了做假账问题的严重性。

目前，不仅我国有些单位做假
账，其他国家也有做假账的，这已经成为世界性的一种通病。

假账问题说到底，还是个真实性问题。

我们去审计一个单位，如果真实性都搞不清楚，又何谈审计呢?所以，我们目前要把审计的重点之一放在摸清家底上，搞清被审计单位的财政财务收支的真实情况，同时，揭露被审计单位存在的重大违法违规问题，以此促进被审计单位加强管理、提高效益。

应该说，我们现在已经把审查被审计单位的真实性、合法性、效益性有机地结合在一起了，而且，我们更加看重的是通过审计，提高被审计单位的管理水平和防范风险的能力。

开展企业审计时，着眼点应是审计企业的资产质量，审计企业资产负债损益的真实性。

所以，关键并不在于企业一些小的挤占成本或不合理支出，而在于企业的资产负债损益是否真实。

通过审计，我们发现，很多企业的资产负债损益是不真实的，特别是损益，有些甚至是相当严重的。

表面上看是赢利，实际上隐藏着很大的亏损。

而地方政府领导最关心的，恰恰也正是这个问题——下属企业每年是否赢利，是真赢利还是假赢利。

如果把这个问题掩盖下去，总有一天矛盾会暴露出来，到那个时候，企业可能就已经走到了破产的边缘。

我们刚开始时，审计银行也是审计银行自身的财务收支，主要看费用是否合理合法，利润是否如数上交等等。

而近些年来，主要是审计银行的资产质量问题和银行的风险问题。

从上述财政、企业、金融审计等几方面可以看出，尽管我们审计人员的数量没有增加，但审计人员的整体素质有了很大的提高，加之计算机的开发运用，“人、法、技”建设、基础建设水平的逐年提高，这些年审计事业的发展速度是比较快的。

当然，这也与我们全体审计干部的努力是分不开的。

今年是审计机关建立20周年，各级、各地审计机关应该借这个机会认真总结一下20年来的审计发展历程，总结我们所取得的成功经验和一些反面教训，以促使审计工作有一个更好的发展。

总结20年来的经验，我认为，有这样几点需要认真地进行总结。

第一，审计机关必须紧紧围绕各级党委政府的经济工作中心实施审计监督。

我国的审计工作是在改革开放过程中产生和发展的，是在一个特殊的历史时期建立并发展起来的。

审计工作要为经济发展、改革开放服务，这是我们的宗旨。

为经济发展、改革开放服务，实际上也就是要按“三个代表”的思想开展审计工作。

至于各级审计机关如何具体落实，我认为，最重要的标志就是紧紧围绕当地党委、政府的工作中心开展审计监督。

对于地方审计机关，审计署没有别的要求，就是一句话：审计机关真正围绕地方党委、政府工作中心开展工作并取得成效，当地党委、政府满意，审计署就满意。

这是一致的。

为什么一定要提出围绕各地党委、政府的工作中心开展工作?因为，全国这么大，沿海。