论绩效评价与预算绩效管理

府服务并非总是有效的，诸如抽象服务 差异：上海
部管理，权利斗争，为少数人的服务，错误决策等，对人 的快速道是按网状结构设计的，因而车辆的有效运行里
民来说是无效的，甚至是冗余的；②有效服务指结果， 程 (即点对点距离) 与全部运行里程之比约为 1：2-3，而
企 业管理效率称为企 业绩效。可见，绩效 是财政效率 的过程管理模式，而对“人民得到了什么”关注不多，也
概念。
不重视业绩量化，加上政府服务具有外部性，而不像企
2.预算绩效的核心是有效服务
业 可 通 过 诸 如 利 润 等 内 生 指 标 去 衡 量 ，这 就 使 有 效 服
公共服务有无效服务与有效服务之分，有效服务 务 的 量 化 出 现 困 难。预 算 绩 效 管 理 要 求 我 们 克 服 困
此 所 产 生 的 危 害 性 ，比 不 评 价 更 大 。
村建设。例如，某省有一个人口为 11 万人，一般预算
二、预算绩效与政府理财观念转变
收入不足 0.3 亿元/年的县，转移支付资金却达 11 亿元/ 年 。尽 管 该 县 的 专 项 款 很 多 ，且 用 不 完 ，但 由 于 专 款 专
预算绩效是对传统理财观念的挑战。厘清这些， 用，而不能用于弥补基本财力，因而基本财力仍严重短
是厘清财政困难的原因，由于农业县主体经济是农业， 支出的效果是外部的，无法用类似于利润等内生指标
国家对农产品不纳税，因而缺乏税源，造成县级基础财 衡量，为此，从真实性要求出发，我们只能用多项具体
力不足。因此，农业县财政困难的主因并非自身努力， 的统计会计指标，从多角度，近似地反映有效服务，如
而是制度性的；二是分清两类转移支付的作用。一般转 义务教育绩效中的普及率、教育质量等，但是，由于这
也称为业绩或“办实事”，指由政府机构向社会提供的， 难，追溯公共管理本源。
与 其 职 能 相 适 应 ，并 能 为 人 民 所 感 知 的 公 共 产 品 或 服
有效服务的提出，使我们能解释某些问题。比如，
务(劳务)。①它指公共事务的有效部分。马克思指出， 北京和上海是我国最大的两个城市，从主城区每平方公
2“. 父爱主义”与预算管理
首 先 ，绩 效 是 相 对 概 念 。这 包 括 两 层 意 思 ：一 是 公
父爱主义最早来自家庭教育，在孩子零花钱上，有
共支出的绩效高低是相对的，人们只能通过历史或行 的家长是“孩子要什么钱，就给什么”，这是父爱主义做
业比较，确立对象的绩效状态；二是公共支出的绩效是 法。而有的家长则是“你做好了力所能及的事，如洗
论绩效评价与预算绩效管理
□ 马国贤 李艳鹤
一、预算绩效概念解析
中 国 人 对“预 算 绩 效”还 比 较 陌 生 ，但 对 效 率 一 词
并不陌生，效率是普遍的管理概念，指效果与投入 (如
资金、劳动、名誉等) 之比。预算绩效是从效率演化来
的 ，简 称 绩 效 ，指 公 共 支 出 与 获 得 的 有 效 公 共 服 务 之
有效服务既是质的概念，也是量的概念，它在理论上 是可以用量化指标来描述的。如政府的义务教育业绩可
财政也称为政 府理财。广义上说，理 财指主体能 以用适龄学生的入学率、教育质量等指标衡量。若政府
怎样更好地利用有限资源，以获得更好的产出或结果， 花钱很多，却只有少数人获得免费教育，或教育质量很差，
即 效率。在市场经济下，任何个人或组织 都有理财问 就是业绩不高。又如，政府的治安业绩是可以用发案率、
走向应用的重要环节，也是绩效评价的工具，起着引导
管理的作用。绩效指标公式的推导过程为：
根据公式 1，可获得：
绩 效（或 财 政 效 率）F
=
1 + 2 +…+ 公共支出
其中：S = S1+S2+…+S
或者：
占 有 的 公 共 资 产 ( 如 国 有 企 业 )，或 占 有 的 自 然 资 源 等 。
二 是“猫 论”体 现 了 绩 效 理 念 。虽 然 小 平 同 志 没 有
就是说，政府在获得同等的有效公共服务下，投入的公 提出绩效管理，但若我们将“抓住老鼠的就是好猫”移
共资源越少，绩效就越高。反之，就越低。可见，公共 用于公共管理，就是要将有效服务作为评价政府的工
2.绩效指标公式
要 解 开 以 上 难 题 就 要 引 入 绩 效 指 标 概 念 。绩 效 指
标 是 指 体 现 财 政 绩 效 理 念 ，描 述 绩 效 状 态 的 经 济 和 社
会 指 数 。其 中 ，指 数 是 描 述 事 物 的 运 动 状 态 的 ，分 子 与
分 母 符 合 匹 配 的 相 对 数 。绩 效 指 标 是 财 政 绩 效 从 原 理
例如，成绩是反映学生对知识掌握程度的，是考试的结
然 而 ，我 国 在 政 府 理 财 上 也 存 在 着 父 爱 主 义 和 绩
果，它无法与某种物质相对应。没有考试就无所谓成 效管理之争。比 如，在现行的分税制 财政体制下，确
绩。又如，利润是管理概念，是会计核算的结果，没有 实存在着“全国经济发展，财政收入高增长，但农业县
发 展 变 化 的 ，“只 有 更 好 ，没 有 最 好”。
碗、扫地等，就给你相应的钱，至于怎么用，由你自己掌
其次，绩效是评价出来的。绩效并非物质概念，而 握”，这是基于绩效的管理。谁都知道，父爱主义易将
是管理概念。物质概念如羊或猪等。而管理概念属于 孩子培养成向父母伸手的懒人；而基于绩效的管理有
抽象词汇，人们可感觉其存在，却无相应的物质对应。 利于培养孩子的独立、进取精神。
题 ，它按 主体不同，可分为政府理 财 (财 政)、企业理财 破案率和居民安全度等指标来衡量的。若某项服务的效
(公司财务) 和个人家庭 理财 (家政) 等三类。通常，人 果既无法让人民感知，也无法量化，就肯定不是有效服务。
们 将政府支出的效率 称为预算绩效，或简 称绩效，将
然而，由于政府行政上习惯于“我(政府)做了什么”
比。公式为：
绩效（财政效率）P =
有效公共服务 公共资源投入
1.预算绩效是财政概念
(公式 1)
好 医 政 、药 政 管 理 等 ，因 而 打 击 假 药 贩 子 是 其 职 能 ，但 抓小偷是公安部门职能。即使卫生部门抓了很多小偷， 也不是有效服务；④它应 当是人民能感知的。感知指 人 们 可 以 从 增 进 某 项 服 务 的 普 遍 获 益 ，或 在 因 失 去 它 而 遭 受 损 失 的 对 比 中 感 到 其 存 在 。 比 如 ，人 们 会 从 糟 糕 治 安 的 损 失 与 良 好 治 安 的 安 全 利 益 比 较 中 ，体 会 到 这项服务的存在。
资源的投入是衡量绩效的重要因素。在公式 1 中，有 作的标准，这恰恰是预算绩效的核心理念。从时间上
时我们为了客观地评价预算绩效，需要将当年预算与 看，西方绩效管理始于 20 世纪 80 年代的“政府再造运
以往年度的投资积累(条件)一并计入公共资源投入。 动”，两者相比，“猫论”更超前，更通俗。
4.绩效是相对概念，是评价出来的
而非过程。通常，我们将基于结果的管理称为绩效管 北京是按环形结构设计的，车辆的有效里程与全部运行
理；③有效服务是与政府职能相适应，用于增进公共利 里程之比约为 1：6-10。这就是说，同样是 2 公里有效里
益的服务。比如，卫生部门的职能是提供公共卫生、搞 程，上海的汽车只需要在快速道上跑 4—5 公里，而北京
移支付由于不指定用途，可以与县级一般预算收入合起 来补充县级基本财力，专项转移支付由于中央和省指定
些 指 标 是 单 项 的 ,计 量 单 位 各 异 的 ，因 而 是 无 法 简 单 相 加 的 。因 此 在 测 量 有 效 公 共 服 务 上 存 在 难 题 。二 是 测
了用途，专款专用，因而它应当用于那些国家需要发展， 量公共支出 F 上的难题。F 包括当年的财政投入和以
三、绩效指标建设的科学化与规则
更 多 获 得 国 家 课 题 的 机 会 ，因 而 只 计 算 当 年 投 入 是 不
公平的。而应当同时计划本年投入和以前的投入 (条
件 )。 但 是 ，由 于 两 种 投 入 的 计 量 单 位 不 同 ，无 法 简 单
相 加 ，因 而 如 何 综 合 地 反 映 投 入 也 是 难 题 。
会计核算就没有利润，因此，会计核算客观公允，决定 财政收入长期停 滞，日子越来越难过”的问题。这就
了企业利润的真假。
需要建立某种财政转移支付机制去解决此难题。而
将之移用于绩效，则可以说：① 绩效是评价的结 在转移支付机制建设上，我国存在着父爱主义和绩效
果，没有评价就无所谓绩效；②绩效仰仗于科学的评价 管理之争。
方 法 和 评 价 体 系 。 指 标 、程 序 和 时 间 是 绩 效 评 价 的 三
第 一 种 ：父 爱 主 义 做 法 。 对 农 业 县“你 要 什 么 钱 ，
个要素，评价方法不科学，就会将那些绩效高支出评为 就给什么”。这几年，国家对县级的专项转移支付颇多，
“低绩效”，将低绩效、无绩效支出评为“高绩效”。由 诸如公安经费、支农资金、义务教育、农村卫生院、新农
政府是一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。从 里的车辆密度看，上海的密度高于北京，但从两者的高
政府看，管理公共事务也就是“做事”，从人民看，“做 峰时段运行看，北京的堵车严重，市政府不得不采取每
事”也就是提供服务。一项服务只有当它为被服务者 天限行 20%的措施，而上海无需采取。对此，虽然学者、
接受时，才具有价值，接受者越多，价值越高。然而，政 官员们找出了种种理由，但难题并未解决。从有效服务
一是“猫论”的核心是结果导向管理，将给人民带来的
模糊不清。从这点说，有效服务的提出是返璞归真。 切实利益作为衡量执政党和政府工作的标准，从政治上