我国商事登记制度的改革资料

我国商事登记制度的改革、创新与发展我国目前的商事登记制度存在着较为突出的问题，如重准入轻监管、重管制轻服务、重权力轻责任、许可事项多、审批周期长、企业注册难、行政职责不清、监管越位错位、社会自律机制欠缺等。而深层次问题则是行政管理体制问题。要促进经济发展、释放市场活力、实现社会公平，就需要对既存问题进行改革。根据先行先试的原则，2012年广东省获得国务院授权开始进行行政审批体制改革，并出台了相关政策，提出了建设“小政府、大社会、好市场”的总体要求。而深圳和珠海则通过立法形式将商事登记制度的改革内容固定下来，将相关政策规范化、法制化。2012年10月30日，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区商事登记若干规定》；同年11月29日，珠海市人大常委会通过《珠海经济特区商事登记条例》。上述关于商事登记制度改革的地方性法规均于2013年3月1日起施行。这次改革也得到了国家工商行政管理总局的支持。2012年3月，国家工商总局下发《关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》，明确提出支持实行宽松登记管理政策促进各类市场主体加快发展、支持创新更加有利于市场主体发展的登记管理机制等。2013年2月20日，国家工商总局下发《关于同意广东省商事登记营业执照改革方案的批复》（工商企字[2013]36号），原则同意《广东省商事登记营业执照改革方案》，并在深圳、珠海试行改革后的营业执照。深圳和珠海关于商事登记制度改革的探索无疑会进一步推动我国的行政体制改革和商事制度的完善，并促进市场经济的发展。

一、商事登记制度改革的实质

分析商事登记制度改革的实质需要明确界定什么是商事登记。我国现行国家层面的法律、行政法规和部门规章以及司法解释中都没有对“商事登记”作明确的界定，主要是商法学界和行政法学界的理论探讨。关于商事登记的法律性质的界定主要有如下观点：（1）公法行为说。该观点认为，商事登记是国家利用公权力干预商事活动的行为，因而是一种公法上的行为，这是作为私法的商法的公法性最为集中的体现。[1]此观点强调了商事登记制度的公法性，但并没有明确其具体法律性质。商事登记具体是什么性质还存在分歧，主要有行政认可、行政登记、行政确认等观点，具体又可以分为主体资格的确认和营业资格的确认。（2）私法行为说。这种观点将公司设立登记视为一种民事法律行为，即民事许可。其理由在于，一方面，并不是所有行政机关作出的行为都是行政行为；另一方面，商事登记的法律效果是使公司取得私法主体资格。[2]（3）行为复合说，即公法行为与私法行为混合说。这是折衷说。该观点认为，商业登记包括了两个方面的含义：一是国家管理监督措施，即国家为对商事营业实施行政管理而采取的登记措施；二是当事人实施法律行为，即为了商事营业的设立、筹办营业的自然人或行将营业的组织体获得商业主体资格，以及为了商事营业的变更、终止等应登记事项，当事人向登记主管机关所实施的具有商事性质的法律行为。[3]

该观点并未明确商事登记的法律性质。前者强调的是对营业资格的许可；后者强调了申请人的行为性质。笔者认为，根据行政法的基本原理，商事登记是工商行政管理机关行使行政职能的行为，因而是一种行政行为，而且是一种依据行政相对方的申请而作出的行政行为。这是一种不平等主体之间的关系。具体而言，商事登记是登记机关行使公权力对商事主体和商事权利进行管理和干预的职权行为。这种管理和干预的行为体现了国家意志，具有强制性，以维护社会公共利益和经济秩序为使命。但还需要思考的是，根据现代法治精神，登记机关的行政干预应该控制在多大范围和程度上才能保证公权力的合理行使，以使公民的就业权、生存权、发展权、平等权以及商事主体的合法权益得到保障。这就是要在行政机关和商事主体、行政管理和商事自主、外部强制和自我治理、公权力的行使和私权利的保障之间确定一个界限。

从上述分析可知，商事登记制度改革的实质是行政体制改革，核心是转变政府职能，明确行政职责。一方面，它不仅涉及工商管理机关的行政职能行使，也包括其它相关审批机构的权力行使和职责协调。另一方面，还需要明确界定政治国家与市民社会的关系，廓清公权力与私权利行使的边界。从历史上看，政治国家和市民社会是一种分立对抗和制约平衡的动态关系。“从黑格尔、马克思到托克维尔、葛兰西再到当代，市民社会概念一直以特殊利益、私人领域、私人生活世界及与之相关的一系列社会价值原则为内核而与国家共同体相区别。”[4]公权力的广度和强度都直接影响到市民社会的自治空间。如果政府对资源的控制以及对市场的干预多于提供的社会服务和公共产品，那么公权力与私权利就会失衡，社会主体的利益就难以得到实现，市场经济的活力就会受到抑制。因此需要正确认识市场经济条件下政府行为和市场机制的优点与局限。事实上，商事登记制度改革就是要处理好政府和市场的关系，划定公权力之间的边界及其与私权利的边界。明确商事登记制度改革的实质，有助于我们明晰改革的实现途径、方向目标和制度设计，实现国家公权和商事自治之间的协调。基于我国现行行政体制存在的问题，要进一步推进工商行政管理改革创新，深化行政审批制度改革，充分发挥企业、行业和社会组织在市场中的自主作用。商事登记制度改革首先就需要对“商事登记”作出界定，以明确其性质和功能。《深圳经济特区商事登记若干规定》和《珠海经济特区商事登记条例》第3条均规定，“商事登记，是指申请人向商事登记机关提出申请，由商事登记机关将商事主体的设立、变更或者注销事项登记于商事登记簿予以公示的行为”。其中申请人包括自然人、法人和其他经济组织等。该规定表明：第一，商事登记本质上是一种公法行为，是行政机关的职权行为，是国家意志的体现，不是双方根据意思自治进行协商的行为，因而不是私法性质的行为。第二，这种行政行为需要当事人的申请，工商登记机关并不依职权主动作出。第三，这种行政行为属于一般行政许可，并不属于特殊许可。而且这种许可属于主体资格的许可，并不属于经营资格的许可。这也符合我

国《行政许可法》第12条第5项的规定。从法律效果而言，商事登记产生了商事主体成立的私法效果。第四，工商登记起到公示、证明的作用，即将企业信息通过一定方式公之于众。第五，登记一旦完成，商事主体即可以登记的名称从事经营活动，享有名称权。也就是说，该许可具有赋权性和设权性，不是对既存权利状态进行行政确认。第六，法律、法规规定的特许经营范围由专门机关审批，不属于工商登记机构的职责范畴。这样就明确区分了登记机关与其它审批机关的职能范围。总体而言，商事登记性质的确定为行政体制和相关制度的改革奠定了法理基础。

二、商事登记制度改革的理念

1.有限政府的理念。“有限政府”是指政府机构自身在运行规模、职能范围、权力内容和行为方式等方面受到法律和社会的严格限定和有效制约。

[5]2003年我国《行政许可法》的颁布，为政府运用行政许可权力对市场的干预及其限度设定了法律的边界，体现了“有限政府”的理念。其核心是推进政府职能转变，理顺政府与市场、政府与社会的关系。《珠海经济特区商事登记条例》第1条明确了立法目的，即推进商事登记制度改革，转变政府职能，创建服务型政府，促进市场经济发展。基于此，我国商事登记制度的改革主要表现在：（1）尊重市场规律和市场主体的自律作用，发挥市场在资源配置方面的基础性作用。政府必须把握好对市场干预的限度，最大限度减少对微观事务的干预，确保企业和个人投资自主权的真正落实。政府主要通过制定市场规则、规范市场秩序、建立信用体系等来加强宏观管理。为此，政府应着力培育市场体系，提高市场主体、行业组织和社会机构的自治能力，促进商事主体的自我约束、自我管理和自我发展。凡是依靠社会自律和社会监督能解决的问题，都由企业和市场自主解决。（2）转变政府职能，创建服务型政府。建设服务型政府的本质，就是要实现由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变。[6]服务型政府要求提高社会服务意识，创新服务体制，改进服务方式，加强服务设施建设。政府的职能范围和权力行使应以促进市场经济的活力为目标。为此，政府对于投资者和企业的市场行为应积极加以引导、激励，而不是管制、约束。商事登记制度的改革应贯彻人本思想、民尊观念，满足市场的发展需求。学者指出，“登记机关虽为行政机关，在履行登记职责时，却主要承担社会服务职能”[7]。《珠海经济特区商事登记条例》第37条明确规定，商事登记机关和行政许可审批部门应采取建议、劝告、辅导、告诫等行政指导行为，引导商事主体合法守信经营。在行政技术手段上，主要表现为建设电子型服务政府，以改变政府与企业、个人等市场主体之间的信息不对称状况。为加强公众参与和社会监督的力度，促进市场主体的高度自律，政府应加强社会信用体系建设。（3）建设高效型政府，实现资源配置的竞争性和有效性。政府应通过精政、简政，改进服务环节，优化审批流程，提高公共服务的效率和质量，为企业发展创造公平的竞争环境。有关投