浙江省独立学院管理机制调研报告(文本)

浙江省独立学院管理机制调研报告

2008年教育部《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，以下简称26号令）出台之后，多数独立学院未能按期完成规范设置验收，虽然原因相当复杂，但却集中暴露了管理机制方面存在的问题。为此，浙江省教育厅将“加强和完善独立学院管理服务机制研究”列为2014年教育政策研究招标课题，并由浙江工业大学之江学院郑雅萍团队承接，课题组对浙江省独立学院开展了全面深入地调研，通过查阅文献、召开座谈会（内容见附件一），发放调查问卷（见附件二）、收集意见建议（见附件三）等形式，积累了大量的第一手资料。着力剖析了独立学院生存发展现状，从不同利益相关者的视角出发，力求真实反映独立学院存在的问题，重点探索解决独立学院管理和服务机制问题的途径，为推进独立学院健康发展营造良好政策环境，更好地促进独立学院规范、健康、持续发展。

一、独立学院的历史贡献

独立学院作为一种新型高等教育办学模式，在扩大优质教育资源、满足人民群众教育需求、吸引社会力量办学、创新教育体制机制等方面发挥了积极作用，已成为我国高等教育的重要组成部分。据教育部统计，截至2013年底，全国独立学院共有292所，在校生达到275万，已经形成了2000多亿元教育资产（具体投资背景统计见附件四）。在1999年后的五六年中，中国高等教育以不到2倍的投入实现了招生规模5倍的扩张，这在中国乃至世界教育史上都是罕见的现象。1999年开始，经教育部批准，浙江省20所高校共设置22所独立学院，其中浙江大学、温州大学各设置2所。十余年间，独立学院积极利用公办高校优质资源和社会办量，为推动我省实现高等教育大众化目标做出了积极贡献。2011年，全省独立学院本科招生4.4万人，在校学生17.1万人；2012年，招生量为4.51万人，在校生数为17.28万人；2013年，招生量为4.34万人，在校生数为17.3万人；2014年，招生量为4.41万人，在校生数为17.65万人。从总量看，独立学院的学生数已占全省普通本科高校招生及在校生数的三分之一左右。（一）扩大优质教育资源、推进高等教育大众化

目前全国独立学院本科在校生约占全国普通高校本科在校生的18%，其中河北、浙江、广东三省位居全国前列，占比分别高达33%、29%、28%。此外，独立学院对浙江省高等教育大众化的促进作用还体现在提升质量上。浙江省优质教育资源相对集中，而独立学院依托母体学校办学，保证了高等教育资源的优质性。一些独立学院的办学质量和品位甚至超越了一般的普通本科院校，获得了良好的社会评价。2013年、2014年武书连对全国近300所独立学院进行的排名中，浙

江大学宁波理工学院、浙江大学城市学院、浙江工业大学之江学院分别蝉联综合实力第一、第二和第五名。

（二）整合社会资源、弥补高等教育投入不足

独立学院办学模式的出现，一方面源于高等教育需求的旺盛，另一方面则与政府对于高等教育的资金投入不足有关。因此，独立学院的另一个重要贡献就是整合了社会资源，弥补了高等教育经费的投入不足。国家机构以外的社会组织或者个人参与公益事业，与母体学校共同举办独立学院，在某种程度上也是缓解了政府举办高等教育的压力。

浙江省独立学院在发展过程中，大体可归纳为三种类型：一类是普通高校与地方政府以及国有大型企业共同举办模式，以浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院为典型代表。一类是先期由普通高校独立举办后改为普通高校与校办企业等合作举办，以银行贷款作为发展资金，并通过收取学费实行滚动办学。我省大多数独立学院均属此类，如浙江工业大学之江学院、浙江师范大学行知学院等。还有一类是普通高校与社会力量共同举办模式，目前仅有温州大学城市学院、同济大学浙江学院两所。上海财经大学浙江学院亦曾属此类，由于上海财大与合作方产生纠纷，影响了学校发展，后由金华市政府下属国资企业接盘合作。浙江省经济基础良好，但政府对于高等教育的投入仍显滞后，独立学院办学模式整合了多种社会资源，缓解了多样化教育需求与高等教育资源短缺的矛盾。

（三）优化高等教育结构与布局、激发高等教育改革活力

独立学院虽属本科办学层次，但在办学定位上，却更着眼于如何接轨地方发展，如何服务地方经济；在专业设置及人才培养模式上，亦更注重实用型和应用型。这既有利于优化浙江省的高等教育结构，也符合当前国务院常务会议提出的“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”的内在要求。

独立学院在近几年的迁建规范中，还不断优化了浙江高等教育的区域布局。不少独立学院纷纷落户到杭州周边如海宁、柯桥、诸暨、桐庐、富阳、桐乡、临安等市县（区），浙江师范大学行知学院将迁建兰溪、温州医科大学仁济学院将迁建洞头等。短短数年，独立学院的外迁迅速改变了本科高校集中在中心城市的状况，有利于改善高等教育的区域布局。同时独立学院相对灵活的体制机制，使其有些改革走在公办高校的前列，如柔性引进海外高层次人才、教师聘任实行人事代理制等等，激发了高等教育改革的活力。

二、独立学院管理遇到的困境

2008年，教育部为规范独立学院发展，针对独立学院发展中出现的问题，颁布了26号令，明确规定：独立学院是由普通高校与社会组织或者个人利用非

国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，要具备六个独立，即有独立法人、独立校园、独立招生、独立颁发文凭，独立财务核算，独立承担民事责任。26号令还规定：独立学院设置标准应参照普通本科高校的设置标准执行，占地面积不少于500亩；独立学院的投资主要由合作社会组织、个人负责，普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学，参与合作的企业和个人要符合资质要求，且要求土地、校舍产权证必须办在独立学院名下。督促独立学院在条件具备、双方同意的情况下，在5年内独立转设。即在2012年前全部通过教育部验收。

迄今，26号令规定的5年规范期已过，但在全国292所独立学院中，仅有43所已实现独立转设（具体院校名单见附件五）。面对“验收大考”，浙江省早在2009年就提出分类组织实施规范独立学院的要求，通过“剥离规范”、“迁建规范”和“投资主体规范”的形式来分类推进规范设置工作。据此，浙江财经大学东方学院首开先河，在海宁建新校园，其余迁建规范的独立学院，均已基本落实迁建区域，有的已在新校园招生办学，如2013年开始浙江工业大学之江学院、浙江农林大学暨阳学院（原浙江农林大学天目学院）分别在柯桥、诸暨新校园招生，浙江工商大学杭州商学院2014级新生已于今年10月入住桐庐新校园。但由于种种原因，浙江省独立学院整体推进情况不容乐观，特别是剥离规范和投资主体规范两类模式推进力度较慢。其中剥离规范受制于财政、国土等政策限制，资产剥离过户需缴纳大量的规费规税，过程进展缓慢。投资主体规范所涉及的浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院均希望转设为公办高校，但与教育部政策不甚符合，且未见实质性进展。目前只有浙江工业大学之江学院、浙江农林大学暨阳学院2所独立学院申请教育部规范设置验收。维持现状、等待观望、进退未决等情况仍然存在。

调查发现，浙江省独立学院与其他省份呈现出较大区别，尤其是在投资主体方面，除温州大学城市学院和同济大学浙江学院由民营全资举办以外，其他独立学院均为国有民办性质，其投资主体并不属于严格意义上的社会力量范畴。独立学院普遍反映，独立学院办学模式理论上应为“混合所有制”，如将不同类型独立学院统一定性为“民办教育”且按统一的民办教育模式进行设置与管理，或许反而限制了部分有潜力的独立学院的正常发展。

对照26号令规范验收的标准要求，浙江省独立学院还存在很多外部环境和内在管理的问题，包括配套政策缺失、资产产权不清、管理模式单一、办学定位模糊、师资队伍不稳和办学经费不足等诸多问题，需要通过不断深化改革，创新服务和管理体制，逐步营造有利于独立学院健康发展的政策环境。

（一）外部环境缺乏支持

对独立学院的管理，首先涉及到的是其所处的环境问题，包括与政府、母体以及社会各利益相关者的关系问题。目前的情况是，外部环境对独立学院的支持不是十分到位，并且关系复杂。

1.政府配套政策缺失，办学体制“劣势叠加”

《高等教育法》、《民办教育促进法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》都明确不同类型高校具有同等的法律地位，要保障各类高校的办学自主权。

从理论上讲，独立学院既公又民的特殊体制似乎占尽了公办和民办双重体制的好处。但事实上，由于配套政策的缺失，使独立学院陷入公办民办两不靠的尴尬局面。

如26号令规定独立学院“依法享有《民办教育促进法》所规定的各项奖励与扶持政策”。但在实际操作中，由于管理体制不清晰，独立学院无法真正享有与普通本科高校同等办学主体地位。如在政府OA系统中，独立学院尚未作为一所独立单位正常接受政府部门的相关文件，多数由校本部代为接收和管理。又如，政府有关部门在分配各类竞争性教育、科技资源甚至评优评奖时，独立学院也常被视作母体学校的附属体，名额计入校本部，无法与其他普通本科高校一起参与公平竞争。许多独立学院负责人抱怨独立学院地位远不如高职高专，也不如一般的民办高校。从一定意义上讲，由于管理和服务体制的不到位，造成独立学院这类混合所有制的学校存在一定的“公办和民办体制劣势叠加”的状况。

再如，一直没有行政级别的独立学院在师资队伍建设中也面临诸多难题。温州大学城市学院反映，从2005年设置为独立学院以来，学院的班子成员频繁变动，严重影响了学院干部队伍建设。学院内优秀的中层管理人员偏向到母体竞岗，同时，所引进的优秀人才对行政职务的诉求难以得到满足。如学院曾准备引进一位急需的高层次人才，在其他条件都谈妥的情况下，由于无法满足安排处级职务的要求，而被母体以直接给予副处级职务的方式吸引了过去。这种情况在其他独立学院也或多或少地存在。在当前高校仍然保持行政化的情况下，没有行政级别的独立学院在干部选聘上明显处于劣势，管理水平不高也不够规范，呈现出“小马拉大车”的尴尬情形。

2.统一“民办教育”属性，管理模式简单划一

独立学院是我国高等教育体制改革创新的一项重大实践，按独立学院序列管理的高校事实上存在着多种类型，如“公办高校+民营企业”、“公办高校+校办企业”、“公办高校+地方政府”等，其合作方并非全部属于真正意义上的社会力量。但目前根据26号令，这些不同类型的独立学院被统一划归为“民办教育”属性，按一个模式进行设置与管理，忽视了差异性和特殊性，一定程度上限制了部分有潜力独立学院的正常发展。这也是26号令颁布5年来，在规范设置过程中遇到

种种困难的主因。

例如浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院等一批独立学院至今未提出申请验收，其重要因素在于教育部在独立学院规范验收政策要点中明确提出，对普通高校独自举办、普通高校与政府合作、普通高校与中国大陆境外注册的公司合作举办的独立学院不同意验收。“浙大城市学院办学初期是由杭州市政府和浙江电信集团分别出资6000万元、5000万元启动的，学院在发展过程中又通过多种渠道融资9.6亿元投入基本建设，很难用26号令来简单界定学校的举办者是谁。”浙江大学城市学院原党委书记胡礼祥如是说。高等教育的公益性决定了投资办学的低收益率，现阶段也很难找到如地方政府或者国有企业这样具有强大经济基础的合作方。如果这条道路走不通，其他具有类似情况的独立学院的后续发展亦将堪忧。

在访谈的20位高校负责人（其中18位是母体高校主要负责人或分管负责人，访谈内容见附件六）中，有50%的受访者也担心规范独立学院的“一刀切”问题。除迁建规范继续举办独立学院外，大家希望从实际状况出发，逐步推进独立学院的规范建设，促进独立学院健康有序发展。

3.母体高校权力制约，学院办学主体不明

26号令规定，独立学院是具有独立法人的自主办学实体，拥有自主办学权，重大事项由董事会决策落实，实行董事会领导下的院长负责制。目前不少独立学院虽然制订了大学章程，成立了董事会（理事会），形式上达到了独立法人的要求，但实际操作过程中“独”的成份不足，“公”的痕迹较重。举办方、合作方和独立学院的责、权、利关系不明晰。

目前，独立学院办学主体不明晰的原因是多方面的，一是母体学校始终把独立学院作为一个二级学院来对待，财权、人事权都不愿下放。形式上是独立学院，实际上是一所界于母体二级学院和教育部要求的独立学院之间的“特殊学院”；二是独立学院的法人大多由母体学校的校长或副校长兼任，由于母体学校在董事会中所占据的特殊地位，导致其它办学主体地位模糊，权利被变相削弱。许多独立学院负责人在座谈会中坦言，学院主要工作仍归母体学校直接领导，层层上报，事事审批；董事会虚置，未能履行和发挥应有的职责，母体学校决策机构代行董事会职责，母体学校职能部门代行学院职能，导致独立学院缺乏应有的办学自主权，严重制约了独立学院的发展。据调查，一些独立学院党群组织不健全，也没有纪检监察等职能部门。

此类现象的出现，归根结底在于独立学院并不明晰的责任主体问题。多位接受访谈的母体高校负责人均提到了一个共性话题：即独立学院的第一责任人，或者是主要责任人究竟是谁？是校长，还是院长？如果这个责任主体不能明确，母

体学校的负责人对于独立学院亦承担无限责任，那么独立学院就不可能真正成为具有独立法人地位的办学主体，也就不可能摆脱二级学院的境地。

4.产权关系模糊不清，财务管理运行不畅

产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权，独立学院的产权归属一般在合作办学协议中有所约定。从我省22所独立学院的情况看，许多独立学院都不同程度地存在产权归属不清晰、权责不明确、保护不得力和流转不顺畅等现象。在此背景下，办学各方有时会采取利己性政策选择，有利可图时大伸其手，遇到责任时却或推脱或逃避，对独立学院的发展缺乏实质性支持。

在财务管理问题上，由于财政部门至今尚未同意设立省属高校独立学院财务预算单位，导致拟划拨到独立学院的教学仪器设备等资产至今无法办理财产划拨相关手续，造成剥离规范以及一部分迁建规范的学校“资产过户”工作无法展开。由第三方提供的年度财务报告也无法明晰学院的独立资产关系，财务管理内部运行不畅，难以达到教育部“财务独立管理”的要求。如嘉兴学院南湖学院、杭州电子科技大学信息工程学院、温州医科大学仁济学院、中国计量学院现代科技学院等反映无省级财政账户，相关的财物自主管理无法实现；宁波大学科技学院、浙江海洋学院东海学院等反映土地证、房产证未办妥，出现资产过户困难等问题。随着独立学院的办学规模进一步扩大，资产逐渐积累后，必然会在独立学院举办者、合作者和独立学院之间引起财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等方面的权益纠纷，从而制约和影响了独立学院规范、健康、快速发展。（二）内部管理千头万绪

除了来自外部的压力，独立学院的自身发展到目前也没有非常清晰的思路，不论是在办学定位、人才引进还是在筹资渠道上都存在不少棘手的待解难题。1.依托母体“惯性发展”，办学定位缺少特色

独立学院在高等教育中的独特地位决定了其必须要具有独特的办学定位作支撑，只有这样才能充分发挥其优势，体现其特色。

独立学院虽历经了十余年的发展，但在实际办学过程中，基本按母体学校惯性“自由发展”，对母体高校的依赖程度还较高。这种依赖主要表现在一是师资依赖，即直接从母体学校聘请兼课老师，同时依托母体学校获取事业编制指标以引进高层次人才；二是品牌依赖，即独立学院的品牌主要源于母体学校，包括申报的重点专业和重点学科等；三是路径依赖，主要指一些独立学院片面强调综合性，盲目追求学科门类齐全，几乎采取复制模式设置专业，导致双方在培养目标、专业设置方面严重雷同，从而使独立学院丧失了办学的个性、特点和优势。据统计，浙江省独立学院与母体学校专业雷同率最低达到30%，最高达到76%。如浙

江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院为30%，同济大学浙江学院、浙江工业大学之江学院分别达到33%和37%；浙江农林大学暨阳学院和浙江财经大学东方学院分别达到50%和53%；温州医科大学仁济学院和湖州师范学院求真学院高达75%和76%。此外，独立学院之间专业雷同也非常明显，如浙江省22所独立学院均设有英语专业。

独立学院究竟该何去何从，在办学上走什么样的发展道路，至少目前仍令人困惑。是紧跟母体发展，还是办出自身特色？是偏重综合发展，还是形成专业特长？是注重理论学术，还是强调应用实践？当然答案并不能完全统一，关键还在于因校制宜、因实制宜。2014年2月国务院召开常务会议，部署加快发展现代职业教育，打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道，引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。这对于部分独立学院而言，或许会是一次借此明确办学定位的良好契机。

2.筹资渠道过于单一，办学经费严重不足

独立学院创办的初衷之一是通过吸纳社会资金来举办高等教育，通过采取引导社会组织投资、向学生实行成本收费等多种形式，弥补高等教育办学经费不足。但从实践情况来看，筹资渠道过于单一。浙江省独立学院目前办学经费主要以收取学生的学费为主，年人均1.6万元，学费占总经费来源的85%以上。基建经费几乎靠银行贷款，资产负债率高达60%，后期还贷压力很大。加之目前高校的融资渠道尚未畅通，独立学院校友资源有限，难以获得社会捐赠、进行社会融资，导致办学经费捉襟见肘。

杭州电子科技大学信息工程学院反映：临安新校区500亩土地证已办理，一期设计方案招标完成，单体建筑设计工作已启动，拟投入建设资金为8亿元。根据合作办学协议，临安方出资2.1亿元，文一教育有限公司出资1亿元，信息工程学院需贷款出资4.9亿元。如考虑后期装修及办公、教学、实验室、后勤等设备设施的投入，还需出资1-2亿元。近7亿元的巨资投入，以目前的学费收入和资产情况，学院几乎没有能力还本付息，甚至连维持正常运行都有困难。浙江中医药大学滨江学院也反映，现在最大的困难就是资金压力。如果母体学校不介入支持，财政不给予帮助，学院的生存都将面临问题，遑论持续发展。

同样的，温州大学瓯江学院反映，学院所在的地方政府，针对同城的兄弟院校以民办高校的性质给予了一定金额的生均补助，但瓯江学院同样作为国有民办的独立学院却未能享有相关补贴。建议地方政府能在政策方面一视同仁，给予多方面相应的资助。温州医科大学仁济学院则建议，无论收费机制如何，只要在浙江省办学，教育厅就应该将独立学院与其他的本科高校一视同仁，包括招生计划、招生指标、学科建设、公共财政收入等，而不应该是独立学院学费收高了，政府

就不投入了。只有这样才能保护独立学院真正的独立自主。

尽管政府出台政策鼓励民间资金进入教育领域，但由于社会力量办学在我国尚处于起步阶段，办学行为不够规范，相应政策尚不配套，资本的逐利性和高等教育事业的公益性之间存在矛盾，尤其现行政策规定的教育投资“不得以营利为目的”，使得投资者的投资热情受到极大的影响。随着独立学院规范发展的推进、独立性的增强，以及外迁非中心城市办学之后出现的异地办学现象，使得独立学院的办学成本都在不断提高。而独立学院的学费、住宿费等各项收费标准却始终不变，收支不平衡现象会更加突出。虽然浙江省允许独立学院有25%的专业可以上浮50%的学费，但独立学院因担心生源问题而不敢一次性调整到位。可以说，“以学养学”的经费来源渠道非但脆弱且经不起推敲，有违教育的公益性。长此下去，可能会影响独立学院的存亡。

独立学院投资管理机制同样不健全。部分高校在合作初期，未能对合作方的投资状况作有效评估，各投资主体之间的权益也未予合法界定，致使在办学中埋下经济纠纷的隐患。另外，大多数独立学院的财务收支还统一由母体学校的财务部门管理，自身还不具有真正意义上的“独立财权”。加上母体学校数额巨大的管理费或是资产占用费等，独立学院普遍存在发展资金短缺的问题。

3.人才引进难度加大，师资队伍结构不佳

师资队伍对于大学的重要性一直都是毋庸置疑的。独立学院的本体、母体以及兼职教师“三结合”的教师队伍构成给学院教学工作带来一定的活力，但专任教师数量不够，生师比不达标，不利于独立学院的长远发展。过分依赖母体学校的师资力量，在“校中校”时期尚有优势，外迁到非中心城市后，不仅加重兼职教师的压力，也加重了母体学校的教学负担，由于部分兼职教师的投入不足，还影响到独立学院的教学质量和实际效果。

浙江师范大学行知学院反映，现在青年教师读博士要脱产，毕业后能否回校，回校后有没有编制都不确定，所以现在很多青年硕士教师不愿意读博士。造成独立学院的师资一难引进，二难培养，三是人事代理难留住。此外，现有师资队伍的年龄结构、学科结构和学缘结构等也都存在问题。学科多以从母体直接嫁接为主，基础比较薄弱，建设比较粗疏，背景比较贫瘠，独立发展能力比较差。在人事身份“二元”结构尚未打破之前，外迁办学的独立学院既无事业编制又处于非中心城市，引进和留住人才的难度更大，建立一支稳定合理的教师队伍已迫在眉睫。

调研发现，有10所独立学院要求考虑事业编制问题，哪怕是属地政府给予的自收自支事业编制对现阶段解决高层次人才引进师资都非常有利。据了解，浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院、杭州师范大学钱江学院、绍兴文理学

院元培学院、浙江工业大学之江学院、浙江农林大学暨阳学院等都由所在地政府不同程度地给予了一定量的自收自支事业编制；但浙江财经大学东方学院尽管2010年9月就迁建海宁，其高层次人才引进指标还是一直依靠母体学校浙江财经大学加以解决。他们反映，引进硕士以下没有问题，但是引进博士、教授很困难。搬到海宁4年多来，只引进一位博士。引进人才最大的障碍就是没有事业编制，希望省编办能争取给独立学院单独切块的自收自支事业编制。类似东方学院的情况并不在少数。即使像温州大学城市学院这样由民营资本运营的独立学院，目前对编制的反映也很强烈，因为引进人才难也是他们的棘手问题。同济大学浙江学院还反映，因学院是自收自支，母体在上海，在人才引进方面存在一个很大的问题，如引进事业编制教授到学院任教，由于学院无法保留该教授的事业编制而放弃接受，希望在人才流动方面能打通这个渠道。或许有人会说，独立学院完全可以用高薪聘请人才，事业编制没有那么重要，而事实上，大部分独立学院都反映学院的经费紧张，现阶段没有这个实力。

三、优化浙江省独立学院管理和服务机制的对策建议

浙江省独立学院发展至今，结合浙江经济发展的大环境，以摸着石头过河的改革精神，初步探索形成了以“国有民办为主，多种形式混合”的独立学院规范发展模式。独立学院作为高等教育重要组成力量的现实已逐渐得到社会的广泛认同，但独立学院发展道路依然艰难且充满挑战。当前，我省独立学院的发展已进入到以稳定规模、规范管理、提高质量和转型发展为主题的新阶段。现提出以下建议：

（一）坚持浙江特色，推进国有民办为主的独立学院规范发展模式，优化独立学院发展的政策环境。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出今后一个时期要完善独立学院管理和运行机制。因此，国家和地方教育主管部门应继续高度重视独立学院的发展问题，在强调规范办学的同时，进一步改善生存发展环境，加大政策支持力度，引导、保障和促进独立学院持续健康发展。

1.实行分类管理，鼓励和支持探索独立学院多渠道发展途径

对高校进行分类管理是国际通行做法，也是我国高校管理模式改革的趋势所在。建议对独立学院也采取“分类管理”的办法，本着尊重历史、正视现实、着眼未来的原则和解决问题、促进发展的态度，实行“因势利导、因地制宜、因校而异”的指导方针。

一是要根据投入主体的不同区分其营利空间。既然鼓励民间资本进入高等教育领域，就应该考虑资本的逐利性，允许其产生一定的利润，当然关键点在于要

将其利润控制在合理的范围。建议国土、财政、税收等相关部门修订法律法规，制定实施细则，落实相应政策，解决好独立学院在土地、税收、编制、法人登记等方面的现实问题。

二是要根据办学定位的不同区分其评价考核指标。基于教育部对于加快推进应用技术型人才培养力度的总体要求，政府部门在政策导向上就应鼓励独立学院走特色应用技术本科院校发展之路，在招生计划、实训基地建设、校企合作培养、接轨地方经济等方面给予更多的政策支持。

2.允许少数办学条件完备、质量声誉高的独立学院向公办地方性高校转型发展

浙江省独立学院发展存在不平衡，办学质量客观上有所差异，但总体来说大部分的独立学院坚持规范办学，教育质量逐年提高。经过十余年的努力实践，部分独立学院的综合办学水平已经达到或超过了部分公办普通本科高校，成为区域高等教育的中坚力量。

建议积极向教育部争取政策支持，选取若干办学质量高、所在地经济实力强的独立学院进行改革试点，支持地方政府将这些独立学院纳入公办高校范畴。对少数具备相应条件、质量声誉高、符合地方高等教育布局规划需要的独立学院，允许按照公办地方普通本科高校模式进行转设，并努力发展成为地方特色鲜明的高水平应用型大学。

3.落实政府购买公共教育服务，建立独立学院生均办学成本专项补助制度

浙江省独立学院已成为浙江省高等教育的重要组成部分，近年来，政府对公办高校的财政投入不断加大，但由于管理体制不明晰，这些公共财政政策并未惠及独立学院，使得按基本办学成本收费的独立学院在与公办高校间的竞争中处于劣势，竞争力不断下降，影响了高等教育的整体发展。

为此，建议省政府能够将独立学院纳入政府向社会力量购买公共教育服务范畴，通过委托等方式交给市场和教育机构承担，并给予一定的公共财政支持。同时，强化购买服务资金管理，把有限资金合理有效地用到教育资源的投入上。建立严格的监督评价机制，政府运用公共权力加强必要的监管，确保教育公共服务的提供效率和公平。

上海市实施的民办高等教育改革和相关措施值得借鉴。该市2013年设立了民办教育政府专项扶持资金，引导民办高校将公共财政扶持资金重点用于师资队伍建设、科研、教改和校园建设，提高教学质量和改善办学条件，明确申请专项资金的条件，并根据民办高校资产过户情况，按照生均1000-2000元的标准拨付内涵建设经费。又如广东省政府以公办高校人均拨款的20%来购买独立学院的公共教育服务；河南省虽然属于经济欠发达省份，也给予独立学院每年2000元／人的财政拨款。

课题组认为，建立独立学院生均办学成本专项补助制度，是落实政府购买公共教育服务比较可行的办法。希望建立并完善该制度，将独立学院纳入地方教育投入保障机制改革的重要组成部分。建立以政府为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担，满足公共教育需求的、稳定和可持续增长的高等教育投入机制4.积极营造民营资本进入独立学院的制度环境，拓宽筹资渠道

拓宽筹资渠道是国家鼓励促进民办教育的目的和方式之一。依照国家有关规定，鼓励社会力量捐资，引入公益融资机制，为民办高校筹集资金提供服务。部分省份（如陕西省）已经明确规定“允许非营利性民办高校用非教学资产作抵押、学费收费权作质押向银行申请贷款”，鼓励企业、个人和社会组织为民办教育提供捐赠或设立专项奖励与发展资金。有些省份正在积极探索该途径，并尝试通过成立担保公司为民办学校提供贷款担保等，多渠道解决融资难的问题，满足民办学校正常的资金需求。实践证明，用非教学资产作抵押、学费收费权作质押向银行申请贷款，用于扩大和改善办学条件，是目前非营利独立学院拓宽筹资渠道的一个有效途径。

按照26号令的要求，独立学院规范验收后将真正成为一所独立运作的大学，在实行独立核算、自负盈亏的办学过程中，资金的困难将会更大。建议逐步建立和完善独立学院融资担保体系，允许国有民办（非营利性）独立学院享受普通高校的融资政策，或用非教学资产作抵押、学费收费权作质押向银行申请贷款，给予长期无息或低息贷款。鼓励个人、企业和社会组织向独立学院捐赠，并依法落实相关税前扣除政策。同时，政府要加大力度，营造良好的民营资本投资办学的制度环境，拓宽独立学院筹资渠道。通过建立和完善公共财政扶持独立学院发展的政策体系，加大对独立学院的扶持力度。

此外，希望我省出台扶持独立学院发展的专项政策，例如捐资助学免税、独立学院贷款融资减免利息税费等等。同时，适时调整放开独立学院学费、住宿费等收费标准，此外，也可以通过提高公办高校的学费收取标准，将其中部分新增经费用于补助独立学院办学或削减独立学院向母体学校的上缴经费，以推动我省独立学院的可持续发展。

在筹资渠道上，美国私立学校的经验很值得学习。联邦政府规定，经过被“认可”的认证组织认证的教育机构，不论是公立还是私立，都有权接受政府的财政支持。州政府也会对私立大学进行一定数额的资助，主要用于学生的助学金或奖学金。捐赠则是私立大学另一重要的资金来源渠道，其中包括来自企业、私人、社会团体的捐赠基金，私人惠赠。联邦政府、州政府、社会各界和私立大学本身多元化的资金筹措渠道有助于保持相对充分和稳定的办学经费。而且无论公立学校还是私立学校，只要符合资格都平等享有获得资助的机会。以上经验或许值得

我省在推进独立学院发展的进程中加以参考借鉴。

（二）坚持自主和公益办学，落实独立学院的平等待遇，提升办学质量，促进转型发展

独立学院之所以不能较好地实现规范转型发展，在一定程度上也是办学自主权不够所致，独立学院并没有在实质上被认可为与普通本科高校具有同等地位的高校。只有真正落实办学自主权，才有可能提高质量，实现更好地定位发展。1.推动章程建设，完善法人治理结构，明确相关利益者的责权利关系

教育行政部门要进一步明确独立学院的办学主体地位，从而推进完善独立学院法人治理结构，规范学院董事会（理事会）制度，制定独立学院章程，明确举办方、合作方和独立学院的权、责、利关系。要按照现代大学制度建设要求，建立健全内部决策、执行和监督机制，加快推进教育治理能力现代化。

明确独立学院董事会、院长和党委三者之间的关系。董事会的作用是使真正的利益相关者参与学院重大事项的决策，从而使决策变得更加科学、高效；院长实际上就是学院的CEO，要有相对的自主权限将学院经营管理好；党委的作用在于加强政治引导，坚持社会主义办学方向，履行好党管人才的职责和党风廉政建设的主体责任。按照26号令的规定，设立理事会（董事会），作为学校重大事项决策机构，实行理事会（董事会）领导下的院长负责制；院长则为法人代表。设立党政联席会议，作为学院日常管理的决策机构。设立党委会和纪律检查委员会，按照《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》之规定，履行其相关工作职责。设立监事会行使监督权。上海师范大学天华学院，在章程里规定的内部治理结构值得借鉴：以院长为代表的行政机构，负责教学、科研、资产和财务；以党委书记为代表的党务系统，负责党务、人事、学生管理和安全稳定；以委员会总校监为代表的监督系统（由董事会直接任命），监督学校运行，守护学校办学理念，保证章程执行，查处违规事件。这三个机构都是正校级的机构，以此来规范内部管理。

独立学院要成为独立法人，举办者必须将土地使用权证、校舍产权证办理到独立学院名下，并将提供给独立学院的资产及时过户到独立学院名下。按照26号令第十二条：“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。”此处会牵涉到资产过户的价值计算问题。建议独立学院资产过户实行账面原值（土地证、房产证等的原值，损耗前的价值）过户，对资产过户所需缴纳的各项税费依法给予政策优惠。学校存续期间，任何个人和组织不得抽取、挪用学校资产和办学经费，确保资产保值增值。

落实和扩大高等学校办学自主权对于改善政府与高等学校之间的关系，改革高等教育管理体制，增强高等学校办学活力，完成人才培养使命具有重要意义。

《高等教育法》、《民办教育促进法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》都明确不同类型高校具有同等的法律地位，要保障各类高校的办学自主权。在保障招生自主权、专业设置权、教学管理权、财务自主权、文凭发放权和国际学术交流自主权基础上，建议给予独立学院以地方普通本科高校身份参与公平竞争的待遇，依法落实独立学院在办学中的主体地位。

独立学院虽然属于民办教育，但教育的公益属性是无可争议的。纵观浙江省高等教育十余年的大发展，各公办高校之所以能不断扩大办学规模，获得飞跃式发展，与省政府给予的大力支持是密不可分的。至少在基础建设资金保障方面，大多数公办高校可以通过土地置换的方式获得较大额度的建设资金，或者获得政府低息或无息的贷款，包括减免贷款等优惠政策。而对于几乎是白手起家的独立学院，自创办伊始便受到教育公益性的制约，既无法获得大量的前期建设资金，也无法真正实现全成本核算收费，发展至今，可谓困难重重。

独立学院的健康发展需要更多直接有效的扶持性政策支持，包括土地征用优惠、税收优惠、学生国家助学贷款、教师招聘、社会保障、科研项目申报、职称职务评定、招生等方面。教育行政部门对各类高等教育办学主体应该一视同仁，促进高等教育生态向着更好的方向转变，从而为独立学院创造与普通本科高校相同的公平公正的政策环境。

2.落实独立学院办学自主权，明确独立学院办学的公益属性，保障与公办高校政府支持的平等性

建议政府出台专门的保障独立学院办学公益性的法律法规，在进行全成本核算的基础上，对于独立学院所承担的公益性办学成本进行补偿；同时，在教育投入方面，能够将独立学院真正作为一个独立的法人主体予以考虑，与普通的公办本科高校拥有相对平等的待遇，以确保独立学院能够有相对宽裕的经费，用以改善办学条件，扩大办学规模，提高办学质量。例如此前几年，浙江省关于食堂经营的补贴政策已经惠及独立学院，就是一个良好的开局。

（三）坚持以人为本，以培养高素质应用型人才为出发点和落脚点，进一步落实独立学院师生的主体地位

百年大计，教育为本。教育的首要职责就是培养社会当前需求和发展需要的高素质人才。从一些非官方的统计数据，或者从大多数人的直观感觉而言，独立学院毕业生的就业率，既不如母体学校，也不如高职院校。浙江省独立学院所依托的母体学校大多属于综合性大学，学校的学科特色比较明显，所培养的人才总体偏向于学术理论型；而浙江省的高职院校大多脱胎于中等或高等职业教育学校，其对于人才培养的定位更加明确，即以培养技术型、应用型人才为主，也就是通常所谓的高级蓝领。介于两者之间的独立学院，在人才培养上就显得有些高

不成、低不就。从理想角度讲，独立学院既定位于本科，又偏向于实践应用，所培养的学生该是兼具理论水平和操作能力的复合型人才。

1.加强组织引导，明确独立学院培养应用型人才的发展定位

2013年6月，教育部鲁昕副部长在教育部组织的全国独立学院创新与发展培训班上指出，独立学院要明确培养应用型、技术技能型、复合型人才的办学定位，围绕区域支柱产业、特色产业以及产业园区的需要设置专业，调整学科专业结构，建设优势学科专业群，服务区域发展。以深化产教融合、校企合作为重点，改革人才培养模式，提高人才培养质量。可以说，政府对于独立学院的发展定位已日渐清晰。可见，独立学院如何加强与企业、产业、行业的紧密结合，创新高层次应用型人才培养模式，将是今后工作的重中之重。独立学院应在充分进行自我剖析的基础上，结合地方经济、区域经济发展特点和市场需求，取长舍短、去粗存精，进一步明确自身发展定位，在学科建设、专业设置、师资结构、人才培养等方面体现办学特色，与母体学校和其他独立学院实行差异化发展。尤其当学院所处区域属于产业集聚区，或者有大型支柱性产业和企业的时候，独立学院可以与产业或企业之间形成订单式人才培养合作模式，实现供求双方的无缝对接。

2.支持部分独立学院开展专业学位研究生教育试点

建议支持有条件的独立学院在保证人才培养质量基础上，根据自身特色开展专业学位研究生教育。独立学院培养应用型人才发展之路一旦予以明确，即可选择部分办学质量高、办学条件好的独立学院开展专业学位研究生教育，这是符合我国教育发展总体思路的。在具体操作办法上，可参照“服务国家特殊需求人才培养项目”，支持开展硕士专业学位研究生试点培养工作，引导独立学院紧密结合地方经济社会发展需要，发挥母体学校学科优势和自身办学特色，加强人才培养与产业、行业、企业的紧密合作，创新高层次应用型人才培养模式，积极探索专业学位研究生教育服务国家和地方需求的有效途径，真正打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道。

3.赋予独立学院师资建设主导权和主动权，不断优化独立学院师资结构

对于任何一所大学而言，能否吸引并留住优秀的教师，除了给予较高的薪酬之外，还在于身份的认同、学科的平台、学术的氛围、发展的前景等。独立学院除了在薪酬分配机制上可相对灵活之外，其他几方面与公办高校相比均处于劣势，由此导致教师的归属感、成就感和忠诚度都达不到一定的高度。温州医科大学仁济学院就反映学院还没有建立自己相对独立的师资和管理队伍。兼职或退休教师多，自有的专职教师少，教师队伍建设不健全已成为浙江省独立学院的通病。

建议参照公办高校的生师比，给予独立学院同比例的事业编制教职工配置指标，在项目申报、职称评定等方面给予相对宽松鼓励的政策，有助于独立学院自

我培养一批优秀的骨干教师；同时，对于独立学院在人才引进方面能享受地方政府给予公办高校的一些特殊福利，诸如划拨人才专用房等，应惠及独立学院，这有助于独立学院引进一批高质量、有水平的专家团队，以期较快推进学科平台建设，营造良好学术氛围，促进梯队建设。另外在干部队伍建设上需要参照普通公办高校的要求和待遇，切实保障独立学院干部队伍的稳定性和高质量，以推动独立学院科学管理、民主管理和规范化发展。

4.保障学生合法权益，努力为广大学生营造良好的成长成才环境

作为独立学院的学生，付出的是比公办高校学生昂贵得多的学费，但是却难以享受到公办高校学生同等的教育资源，以及进一步接受更高教育和平等参与就业竞争的机会。

建议教育主管部门在教育资源的分配上，能够比较客观地考虑独立学院的现实情况，让独立学院的学生能够享受到比较公平的教育资源。首先，规定独立学院可转入母体学校的学生比例，激发学生的学习积极性；其次，鼓励有条件的独立学院开设专业学位研究生教育试点，对于一些真正强势有特色的学科，也可在硕士点、博士点的申报上给予支持，并可独立配给一定的公办高校硕士生保送指标，使学生能获得更多深造的机会。另外，在就业方面，一者要全力推进校企合作培养和订单培养模式，二者要进一步消除就业偏见，给学生创造更多的就业机会。