综合行政执法的特征及其理论类型

综合行政执法的特征及其理论类型

2008年第9期

(第l0卷第9期)

辽宁行政学院

JournalofLiaoningAdministrationCollege

No.9,2008

(V o1.10.No.9)

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综合行政执法的特征及其理论类型

李国旗

(天津行政学院,天津300191)

[摘要]从城市管理领域相对集中行政处罚权的推行为始端,我国综合行政执法改革不断推进,至今业已扩展到文化,

交通,农业等领域相对集中行政处罚权的实施和相对集中行政许可权改革,经过十余年的实践探索,加强对综合行政执法特

征和类型的研究和提炼,对进一步完善我国综合行政执法体制具有重要理论意义.

[关键词]综合行政执法;特征;理论;类型

[中图分类号]D631.43[文献标识码]A[文章编号]1008----.4053(2008)O9—O043—02

综合行政执法是相对于分散执法而言的,是相对集中行

政处罚权的产物.作为一项法律制度和执法方式,所谓综合

行政执法,是指由依法成立或依法授权的一个行政机关行使

原由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一

种制度,具体说就是通过依法建立新的执法主体或依法授权

一

个原有行政机关并购相关行政执法权,实现行政执法权综

合行使的一种新型行政执法体制.

一

,综合行政执法特征

综合行政执法同任何事物一样,都有其自身的特点,综

合行政执法的特征应主要体现以下三方面:

1.合法性与创新性.实行综合行政执法试点,是深化行

政管理体制改革,推动行政执法体制创新的重要内容,又是

在现行法律规范指引下重新配置和确认行政执法权力,规范

行政执法行为的过程.合法性与创新性共同构成综合行政

执法的基本特征.而两者的关系,正如国务院政府法制办协

调司司长青锋同志在第二届全国城市管理行政执法发展论

坛上论及的那样,”在行政执法体制改革的要求上,必须贯彻

依法行政的基本要求,即:合法行政,合理行政,程序正当,高

效便民,诚实守信,权责统一.行政机关依法履行经济,社会

和文化事务管理职责,要由法律,法规赋予其相应的执法手段.行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一.依法做到执法有保障,有权必

有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿.由上可见,行

政执法体制改革,必须坚持合法性原则,在现有法律框架内进行,将合法性与创新性有机地结合起来,统一起来.这是

一

条十分重要的经验”.

2.广泛性和综合性.广泛性是指综合行政执法不仅涉

及到行政执法活动中的行政处罚行政检查,行政强制等内容,还包括行政征收,行政强制,行政许可等.综合行政执法

不仅将日常管理,监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来,而且据此对政府有关部门的职责权限,机构设置,人员编制进行相应调整,从体制上,源头上改革和创新行政执法体制,解决执法工作中存在的许多弊病,进一步深化行政管理体制改革.具体而言,综合性的主要表现:在执法权上不是

专门执法,而是政府部门之间执法权的综合;在执法内容和范围上,不按系统执法,而是打破行业和部门及领域的界限. 直接跨地区,跨领域执法;在机构设置上,不是多头设置机构,而是统一设置政府执法机构,以达到精简机构和人员,促进依法行政,从严治政的目的.

3.独立性和长效性.独立性主要表现在综合行政执法

主体是以自己的名义行使专属权力(其权力自专业执法部门移交后,原专业执法部门不再行使这些权力),并独自承担相应责任,具有行政主体地位.长效性主要是指执法活动是长期固定的,而非追求短期效应,综合执法具有完整的执法体系,权利清晰与社会发展同时并存.

当然,综合行政执法作为一种全新的行政执法现象,目

前尚处于摸索阶段,它需要长期实践中体会了解其特征,才能更好地促进这一创新体制的规范化,法治化,保护广大市民的合法权益,促进城市建设的发展,提高行政执法工作的效率与公正.

二,综合行政执法的理论分类

由于综合行政执法的起步较晚,加之缺乏法律或政策的

详细规定,因此,对于综合行政执法类型的研究,更多的来自于对实践的观察和总结.我们根据综合行政执法实践发展

中先后呈现的不同式样,分为以下几种类型:

(一)依据法律来源不同,分为行政授权综合行政执法和

地方法规授权综合行政执法

上个世纪9O年代,我国相对集中行政处罚权综合执法

起步时期主要由两种模式.一种是依据《行政处罚法》第l6 条规定,并经国务院法制办批准进行试点;二是依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织

法》(以下简称为《地方各级人民代表大会和地方各级人民

政府组织法》),由省级人大以地方性法规方式授权进行试

点,如上海市最初就是如此;深圳市罗湖区的试点也是由市

人大常委会的决定来授权的,其缺陷是只能执行本市或特区

的法规,同时,也不符合《行政处罚法》规定由国务院批准或

授权的法定程序,因此,随着相对集中行政处罚权的全面推

进,第二种模式已经不存在了.

(二)依据权力配置的不同,分为相对集中行政权的综合

执法和部门内部执法权集中的综合行政执法

.(收稿日期】2008一O1—17

[作者简介]李国旗(1970一),男,天津行政学院法律系副教授.

[注]本文系天津市哲学社会科学规划项目《我国综合行政执法的理论与实践》阶段性成果,(项目批准号:TJ03一FX041).

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2008年9月第lO卷第9期李国旗:综合行政执法的特征及其理论类型Sep.2008

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相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权的综合行

政执法,一个共同特点就是,将不同部门的行政处罚权或行

政许可权进行”二次分配”,并相对集中授予给一个原有的部

门或一个新组建的部门.这种模式实际上是一种利益和权

限的重新调整,自然难度比较大,涉及的问题也比较多.另