财政政策的效果

评述：近年来我国财政政策的效果

张少春



1997年前后我国国民经济运行出现新的变化，外贸出口下降、消费需求严重不足，银行资产状况面临加速恶化的趋势。为推动经济增长，国家开始实施扩张性财政政策。现在回过头来看，就防范和化解金融风险而言，这项政策的实施结果从两个方面起到了积极作用：一是直接的方面，在经济不景气、银行普遍“惜贷”的局面下，通过补充银行资本金和对银行定向发债吸纳资金，防止了银行信贷资产大量向不良资产转化的可能，防止了银行存差持续增大对经营状况的影响，直接达到了化解银行风险的目标；二是间接的方面，通过扩张性财政政策，政府加大投资力度，通过政府投资拉动经济，保持经济的适度增长，从而通过整体经济状况的改善达到化解金融风险的目标。

财政直接化解金融风险的措施包括补充资本金和对原来过高的储蓄沉淀进行吸纳，将信贷资金转换为财政投融资资金，用于公共投资的即期启动。这样的操作是在考虑银行实力、信贷风险、财政承受力等多方面因素后，分步骤完成的：（1）1998年5月18日，财政部首先面向国有独资商业银行以外的其他商业银行和城市合作银行，发行了年利率6.8％的450亿元7年期专项国债，用以补充非国有商业银行资本金；（2）1998年8月18日，财政部又定向对中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行发行特别国债2700亿元，所筹资金全部用于补充上述四大国有商业银行资本金的充足率，帮助银行规避风险，扩大其贷款的承受力。（3）1998年8月底，经全国人大常委会批准，决定向商业银行增发1000亿元国债、分两年纳入国家预算、打入财政赤字，同时由银行配套1000亿元贷款，用于基础设施建设，增强公共投资的拉动作用。

政府投资拉动经济增长的措施方面，1998年财政吸纳的信贷资金有计划地从农村水利和生态环境建设、交通和通讯建设、城市基础设施和环保建设、电网改造、国家直属粮库建设、经济适用住宅建设六个方面流

向要素市场，通过对相关产业的带动直接拉动经济增长，其中一部分则转化为消费基金，带动即期消费增加。国债专项资金与银行贷款和地方配套资金的比率为1：2.53，说明1元国债专项资金的使用带动了2.53元社会资金的投入。据国家计委统计，1998年通过国债专项资金带动的2173.5亿元投入，形成了2074亿元的工作量，由此拉动经济增长1.5个百分点左右。

1999年政府继续实行积极财政政策，8月30日，九届全国人大常委会第11次会议通过增发600亿元国债用于增加固定资产投入的议案。新增

国债资金主要用于在建的基础设施项目、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等。1999年的财政政策开始注重直接投资和技术改造贴息相结合。在增发的600亿元国债资金中，有90亿元作为技术改造的贷款贴息，专门用于支持对重点行业和重点企业进行系统的技术改造。据测算，使用90亿元财政债券资金用于技术改造贴息，可拉动约1800亿元技改投资。采取这种方式实施积极财政政策，不但可以带动银行贷款和地

方、企业的配套资金投入，扩大投资需求，而且可以对企业技术进步、经济发展起到积极作用。1999年9月初，国家出台了提高城乡居民收入的政策，这次调整收入政策重点是增加中低收入者的收入，包括适当提高社会保障“三条线”（国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险金、城镇居民最低生活费）的收入水平，提高机关事业单位职工收入，在一定程度上减轻了这方面需求对银行的压力。总的来看，1999年政府举债拉动经济增长2％。进入2000年，中央继续实施积极财政政策，发行长期国债，增加基础设施建设和支持企业技术改造。

我国近年来实施的积极财政政策效果是显著的，对防范和化解金融风险也起到了重要作用。但是在政策的具体制定和执行中，有几个方面是需要注意的：一是政府通过举债直接吸纳银行资金的限度问题。向商业银行发行国债，可以直接减小银行“存差”过大带来的经营风险，但这种吸纳要以资金使用效果和财政的最终还债能力为基础，否则就变成了财政与银行间单纯的风险转移，而不是化解。此外，银行也必须考虑自身业务应有的发展规模和需要，考虑在市场经济中应有的定位，不能单纯为解决困难而缩减业务，影响发展目标。二是不管直接的措施还是通过经济增长创造宽松环境的间接措施，都只能起到防止新的金融风险增加和恶化的效果，并不能从根本上解决长期积淀下来的风险，改革、发展和银行自身的规范运作才是治本的战略选择。因此，要防止这种过渡性政策实施所带来的对金融风险意识的淡化。三是这几年积极财政政策的实施着眼点主要在财政支出的扩大方面，财政收入始终保持着超常规增长，1998年名义增长率14.2％，1999年达16.6％，剔除价格因素则高达15.7％和21.1％。这种收入政策与支出政策的互逆调节可能产生政策效应上的“内耗”，影响对当期经济的拉动力度，同时由于可能产生的高税收等对民间投资的“挤出效应”，则会影响到企业的融资选择、强化银行的“惜贷行为”，从而影响到经济自动恢复增长的最终

效果。