国有集体林权改革与林地保护

国有集体林权改革与林地保护


考点解析

为什么把国有集体林权改革与林地保护作为国考主要押题热点：

林地产权本质属于土地产权范畴，林地保护也属于土地保护范畴，对土地所有权、经营
权和土地保护的考查，是历来国考命题的重点，如
2007、2009年国考从农业发展和粮食安
全角度进行命题设置；同时，土地保护不仅是经济问题，也是生态问题，能够体现两者的交
叉，而此类交叉命题方式则是近年国考命题的趋势，
2008年以来，每年几乎均为经济与生
态交叉命题；

其次，
2007年国考和
2009年了宁海南重庆等省市联考主题分别为耕地保护、农村土地
承包经营权流转，与林地产权改革有相当的关联性，林权改革符合国考的命题倾向，同时又
与以往主题有所区别，不至于重复；

再次，资源保护和利用是改革的根本目的，产权改革则是实现资源保护与利用的基本前
提和必要措施，这种密切联系、相互统一的辩证关系是将林权改革和林地保护同时纳入命题
热点的理论基础；

最后，林地保护涉及森林资源保护和开发利用两个范畴，两者密切相关、辩证统一，相
辅相成、不可偏废，这种“关键词并列式”的主题设定方式，恰恰是
2008年“水资源保护
与开发利用”、2010年“海洋开发与保护”以来国考一脉相承的主题设计特点。因此，完全
可以认为，这一主题也是今年国考的重要命题点之一。

【政策背景】


2010年
6月
9日，温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国林地保护
利用规划纲要
(2010-2020年)》，将“深化集体林权制度和国有林场改革”作为今后
10年全
国林地保护利用工作的重要任务。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“推进集体林
权和国有林区林权制度改革”，在国有林区引起反响。在全国最早实行国有林权改革试点的
黑龙江省伊春市，第一个尝试林业职工家庭承包经营的蒋永彬表示：林权改革是国有林区科
学发展的必由之路，“十二五”期间应加快推进。


2010年
10月
10日，全国集体林权制度改革百县经验交流会在北京召开。温家宝总理
在批示中强调：集体林权制度改革极大地调动了农民的积极性，不仅推进了植树造林，而且
促进了林下产业发展，使山地改变了面貌，农民增加了收入，实现了经济、社会和生态效益
的统一，要认真总结经验，继续完善政策，把这件利国利民的大事办好。
【改革目的】

推进集体林权和国有林区林权制度改革的核心目标是在国有、集体林业领域建立现代产
权制度；直接目的是创新

管理制度，形成有利于保护林地和发展森林资源的管理机制；根本
目的是实现林业科学发展，促进森林资源可持续发展，为经济社会的可持续发展奠定基础。

意义：近年来，我国大力提倡森林资源的可持续发展，千方百计促进林业增收，倡导社
会主义新林业经济建设。这些目标的实现均离不开林业的跨越式发展，而林业要发展必须突
破瓶颈，必须建立合理有效的林权制度。林权制度改革正是市场配置资源、调动全社会力量


发展林业产业的关键和突破口。


(一)林权制度改革是增加森林蓄积、促进林业系统性资源可持续发展的有效途径

在林权制度改革后，林业职工成为生产资料的主人，林木所有权和林地使用权可以在依
法、自愿、有偿的原则下进行流转，可以解决多年以来“乱砍滥伐”、“年年种树不见树”等
等长期困扰国有林经营管理的老大难问题，有利于我国林业经济的可持续发展。


(二)林权制度改革有利于森林资源的保护

良好的生态是社会经济可持续发展最重要的保障因素之一。森林是陆地生态系统的主
体，是保持生态平衡、维护生态最重要的物质载体，它的生态效益价值远远大于生产木材直
接的经济价值。因此，森林应当在涵养水源、保持水土、保护物种、调节气候、保护农田等
方面发挥更大的作用。在保护生态方面，很显然，天然林的作用要远大于人工林，只有把大
多数天然林有效地保护起来，同时大力发展人工林，才能达到保护生态，为各种生物种群提
供庇护场所的目的。因此，林业的大力发展有利于森林资源的保护。


(三)林权制度改革是激活民间资本、提高林业生产力的有效形式

林权改革后，还山于民，还利于民，林业职工由原来游离于国有林经营外的“雇工”变
成了山林的主人，职工群众的生产力与国有林的生产资料紧密结合，奠定了效益产生的基础。
不仅激活了民间资本，使国家投入不足部分得到一定程度的补充，解决森林资源培育投入乏
力问题，而且通过资本运营、资本流转，促进了人才、科技等生产要素向林业的集聚，缩短
了林业的经营周期，盘活了森林资源，可以极大地促进林业生产力的解放和发展。


(四)林权制度改革能有效解决当前条件下林业经济责权利不统一的问题

只有产权制度明晰，才能打破林业经济中国有成分一统天下的局面，让国有资本适当退
出加工业和各种辅业，转为职工自营和民营，逐步形成国有、集体、民营和个体等多种经济
共同发展的新局面，也才能使林业职工成为真正意义上的“大山主人”，实现产权主体的有
权有责、连

利连心，从而为国有林业发展建立责权利一体、内生动力充足的良好机制，最终
实现林业经济的可持续发展。
【存在问题】

现行林权制度不完善：体现在以下几个方面：林地所有权主体模糊；林地使用权和所有
权之间的边界不清晰；林地使用权主体组织程度低、规模分散；现行林权制度缺乏优化的组
织基础，难以抵御复杂多变的市场风险；林地收益分配制度的不规范，导致林地产权制度实
现机制的残缺和局限。界定林权、理顺林木财产权利关系时突出的问题是从社会利益出发，
从森林的社会、生态效益的重要性出发，过分限制乃至剥夺了林木产权主体的正当合法的财
产权利，这种限制最终阻碍林地产权制度的正常运行。

森林后续资源培育存在的问题：在森林后续资源培育的过程中，先后采取了退耕还林，
加大人工造林、人工促进天然林等措施，力图恢复林业生态。但造林质量不高、成活率达不
到要求、后期管理乏力等问题仍然比较突出。

国有林区管理存在的问题：资源枯竭危机使林区经济陷入困境，随之产生并积淀了一系
列经济社会问题。林区在资源和经济的“两危”困局中举步维艰，曾经“因林而兴”的森林
资源主产区，面临“林枯而衰”的危机，如何再次“借林而起”，成为林区经营管理有待破
解的课题。


(一)“资源依赖症”和“短期效应”突出

由于国有国营林业体制安排，林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一。
一方面，直接导致了林区人“靠山吃山”、“资源依赖症”思想严重，生产观念被严重束缚，
陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环，林业经济也随之萎缩；另一方面，在信息服务、组
织机构、技术力量、资金实力等方面“短期效应”突出，缺乏发展如速生丰产林、绿化树、
菌类、森林食品、北药、林下生态养殖等“以短养长”项目的有利举措，影响林权改革的长


期效应。
(二)所有者和经营者的权利与义务界定不清
国有林的国有权属是非常明确的，但由谁代表国家行使所有权、由谁来经营国有资产、

由谁来行使收益权，其界定并不明确。目前的情况是：哪一级政府管辖，就由哪一级政府行
使所有权及其派生的各种权利；谁实际占有谁就享有收益权。在该产权体系下，不可避免地
会出现各级地方政府之间权力相互争夺、责任相互推诿的现象。


(三)林业职工参与林改的热情不高

突出表现在职工群众对林权改革心存疑虑，积极性不高。其主要原因有四点：一是大兴
安岭地域寒冷，造林周期长，见效慢，甚至当代人见不到效益；二是缺少长期

稳固的林业政
策和有效的配套措施；三是缺少来自政府层面的积极的政策引导；四是职工群众对造林效益
认识不足，热情不高，造林工作滞后。
【原因分析】

森林产权制度产生的原因：人口增长、资源稀缺、技术进步和要素相对价格的变化是森
林产权制度产生的根本原因。在人类社会之初，森林资源只是人们的一种生计来源，资源相
对丰富，没有经济学意义上的稀缺性，因而没有确定所有权的必要。随着人口增长、经济发
展、科技进步，人们对森林资源的利用能力越来越强，致使森林资源增长的速度大大小于人
们对森林资源的利用速度，森林资源日益变得稀缺，人们便产生了对稀缺资源进行分配的要
求，在此基础上森林产权制度产生了。

改革林权制度的原因：现行森林产权制度不完善。针对现有制度运行中的弊端，应采
取制度改革措施，建立完善合理保护和利用森林资源的制度机制，提高森林资源保护与利用
的制度绩效。国有林区面临资源枯竭和经济发展艰难双重困境。由于长期过量采伐，自上
个世纪
80年代中后期开始，国有林区逐步陷入了资源危机和经济危困的境地，加之管理体
制不符合市场经济规律，国有林业职工生存艰难。必须通过改革林权制度，从根本上使林区
摆脱困境。
【对策思路】

解决林地产权问题的基本思路是首先进行所有权和使用权的分离，然后对使用权加以细

化，促进林地使用权流转。通过国有林地使用权流转来提高国有林区制度绩效。
推进林权改革的对策思路：
(一)坚持改革的五条原则，进一步制定相关政策
在推进改革中，国家林业部门和伊春提出五条原则，即：稳定原则、生态原则、保值原

则、“三公”
(公开、公平、公正
)原则、配套原则。要按照这五条原则的要求，进一步制定

相关政策，完善配套措施，确保林权改革的有序推进。
(二)在改革中积极推进政府职能转变
在林权改革中，各级政府应积极转变职能，为改革做好公共服务，有效解决改革中出现

的社会问题。要实行“上分”、“下分”。“上分”即政府的“公共管理者系统”与“出资人系
统”分开，“下分”即国有企业的“所有权”与“运营权”分开，以确保建立符合改革目标
的现代产权制度。


(三)加强改革后续管理，注重森林生态保护
改革重点是解决产权问题，并不能代替管理。不能有“一改了之”的思想，应加强森林

生态保护，加强林业管理，推进生态建设与经济社会协调发展，确保改革的成果不逆转。
(四)将林权制度改革与经济发展方式转变相结合
全面推行国有林权制度

改革，要同推进经济发展方式转变结合起来。一手抓产权改革，

一手抓发展方式转变，把产权变革和方式两个转变两个“转”结合起来。通过产权改革促进
经济发展方式转变，通过经济发展方式转变深化国有林权制度改革。


林地保护措施：

今后
10年全国林地保护利用的主要任务：一是严格保护林地，确保林地规模适度增长。
实行用途管制和分级管理，从严保护和管理现有林地。加强沙化石漠化土地、工矿废弃地治
理，实行生态重要区域陡坡耕地退耕还林，积极补充林地数量。

二是加大森林保护力度，确保森林面积总量逐步增加。严格保护有林地和生态脆弱地区
的灌木林地，实行森林面积占补平衡。加快宜林地造林绿化，加强生态脆弱地区的生态治理，
实施退化有林地修复工程。

三是科学经营林地，提高森林质量和综合效益。确保重点公益林、重点商品林和生态屏
障等用地需要，合理调整天然林地和人工林地结构。建立林地质量评价定级制度，实施森林
质量工程和木本粮油工程，提高林地生产力。

四是优化结构布局，统筹区域林地保护利用。对不同区域林地实行差别化保护利用政策，
规范林地利用秩序。

五是深化集体林权制度和国有林场改革。创新管理制度，形成有利于保护林地和发展森
林资源的管理机制。落实林地保护利用责任制，将森林保有量、征占用林地定额作为政府目
标考核的重要内容。加强林地林权管理，建立稳定的投入机制，加强基础建设，提高林地保
护利用调控能力。
【典型案例】

在伊春启动的国有林区产权制度的改革，是在我国整个经济体制改革进入关键时期进行
的一项关键性的体制变革，是
21世纪前十年中国国有经济改革的一个亮点，可以作为国有
林区改革发展的一个重要范本。


2004年
4月
23日，伊春被国家林业局确定为全国惟一的国有林区林权制度改革试点单
位。
2006年
1月
4日，国务院
119次常务会议上原则通过了伊春的林权制度改革试点方案。
如果把
1978年
11月
24日安徽凤阳县小岗村
18户农民，以敢为天下先的胆识，按下了
18
个手印，搞起“大包干”，使土地的经营权得到了落实，作为开始了中国农村划时代的变革
的开端的话，那么
2006年
4月
29日，敲响于小兴安岭伊春林区的国有林权改革试点的铿锵
有力的林地拍卖槌声，则拉开了中国国有林区林权制度改革的序幕，使伊春成为国有林区改
革的一面旗帜，标志着国有林业的发展进入了一个崭新的历史阶段。伊春国有林权制度改革
被评为
2006年度中国改革十大案例、
2008年度第

四届
"中国地方政府创新奖
"，成为中国林
业发展史上具有里程碑意义的历史事件
,正如温家宝总理指出的那样，在黑龙江省伊春市开
展国有林区林权制度改革试点，是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关
键一步，对深化林业体制改革，促进林业可持续发展具有重大意义。

为了确保国有林权制度改革不偏离方向，始终保持高度的政治责任感，伊春市在推进林
权制度改革中注重以“五个原则”为统领，正确处理好“五个关系”。

——坚持稳定压倒一切的原则，正确处理改革、发展、稳定的关系。把改革的力度、发
展的速度和社会可承受的程度统一起来，在保持稳定的前提下进行改革，以改革促进经济和
社会的发展。通过出台各种政策，使改革试点得到了广大林业职工的充分认可、支持和拥护，
避免了改革试点过程出现波动、反复和震荡的问题，确保了改革始终在平稳有序中进行，取
得了“于无声处响惊雷”的效果。

——坚持生态优先、林地不能逆转的原则，正确处理生态建设与经济发展的关系。一方
面，在试点的起步阶段就注重引导和教育承包职工树立科学经营、可持续发展的理念，立足
长远追求自身经济利益最大化，使得个人的经济追求与国家的生态建设有机结合起来。另一
方面，对承包经营职工的经营目标和行为进行规范，使其在保护森林资源的前提下，进行科
学合理的林业生产经营活动，确保了承包职工致富、森林质量提高和国家生态安全。

——坚持改革收益资金不流失、国有森林资产保值增值的原则，正确处理改革惠及承包


职工利益与不损害国家利益之间的关系。对每一宗承包林地，均进行客观、准确、科学地评
估，实行有偿承包流转。根据有关规定收取的林地承包和林木流转费用，及时足额上缴财政，
设立专户进行存储，按照国家规定管理使用。

——坚持公开、公平、公正的原则，正确处理好科学决策与体现民主的关系。做到改革
政策、程序、内容、方法、结果五公开，自觉接受群众监督。科学、严格进行森林资源调查
设计和资产评估。纪检、监察部门对改革的全过程跟踪监控，强化监督和制约机制，有效预
防和避免了暗箱操作、营私舞弊、与民争利等现象的发生。

——坚持积极有序、整体推进的原则，正确处理林权制度改革与各项配套改革的关系。
实施了森林资源管理体制改革，在
5个试点林业局建立了森林资源管理分局；注重加强与金
融部门沟通，探索林地经营贷款的多种有效形式和途径，拓宽承包经营者的融资渠道；加强
与保险部门的沟

通，研究探讨林地、林木的具体参保方式以及如何尽最大努力让承包职工既
能降低保险成本，又能规避经营风险等问题。