灾难后的启示

灾难后的启示

----------从灾难来临看中国自然灾害救助财政投入体制

【摘要】：中国是自然灾害多发的国家，由于自然灾害救助的公共性、公益性特点，使得国家财政投入在自然灾害救助中具有基础性地位。但是中国自然灾害救助财政投入现状不容乐观，存在财政投入责任不明确、资金投入不规范、组织体制不完善等问题。因此，必须就这些问题，进行针对性改革，加强中国自然灾害救助财政投入体制的建设。

【关键词】:自然灾害救助财政投入体制

自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状，使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。中国自2008年以来发生的自然灾害尤其的多，如汶川地震，玉树地震，南方旱灾，洪涝灾害等。在自然灾害救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力，有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量，通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。

一、中国自然灾害救助财政投入现状

目前，中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。

1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比，比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成，从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看，救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势，但总量和增长速度却极不稳定，且

有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿，到了2005 年已经达到62.97亿，但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为，救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系，但也反映出救灾支出的不稳定性。

3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量，但对于直接的经济损失而言，国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位和个人承担了主要损失，也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立，仍然“靠天吃饭”，因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。

二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题

1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。

4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议

1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。

2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。

我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项