第三章公共管理的原则、目标和职能

第三章公共管理的原则、目标和职能

3.1 学习要求

要求学生掌握人本性原则、服务性原则、效能性原则和均衡性原则的涵义，并用以分析具体的社会问题。理解公共管理目标的特征和当代公共管理发展的目标。了解公共管理机构的四项职能。

3.2 内容简述

公共管理的实施需要依据一定的原则，它反映了公共管理的本质要求。同时，任何公共管理过程和措施都有相应的目标，它体现了公共管理发展的方向。根据公共管理的原则和目标，公共管理机构负责公共管理的运作过程，并具有具体的职能。

3.2.1 公共管理的原则

1、人本性原则

公共管理的人本性原则，就是管理主体在管理实践中确立，并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。它具有以下几重规定：（1）公共管理过程的起点必须是人。公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。（2）人是公共管理的首要课题。公共管理中包含着措施、手段、设施等要素，但是，这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。（3）公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。因此，管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。（4）公共管理中人的群体性。公共管理人本性中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着群体的需求和愿望。

在社会主义制度下，人与人之间、管理者与被管理者之间是平等的，各级管理者都是代表人民利益管理社会公共事务的，管理权力是人民赋予的。因此，从理论上说，人民群众既是公共管理的主体，又是公共管理的客体，体现了以人为本原则的本质特性。

2、服务性原则

现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。因此，要大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施，更好地满足社会公众的需要。

3、效能性原则

公共管理为了实现一定的效果，必然要求相应能力的协调和支持。公共管理必须是高效和有效的统一，高效强调公共管理过程的投入要素与实际之间的关系，有效则强调公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。

4、均衡性原则

公共管理中必然会遇到一些不一致的要求，从一定的条件看，这些要求都有其存在的合

理性，但是，它们并不是处在同一的层面上。在公共管理中既要考虑到不这些要求的合理性，也要注重这些要求之间协调性，只有在不同要求趋于均衡的条件下，公共管理才能取得整体性满意的效果。

3.2.2 公共管理的目标

管理目标则是指人们进行管理活动所达到的预期结果。管理目标具有两重内容，一是预期结果；二是达到这一预期结果所应采取的管理措施。

公共管理目标的特征：第一，公共管理目标决定于公共管理的目的。第二，公共管理目标具有进取性。第三，公共管理目标的整体性。第四，公共管理目标之间的矛盾性。第五，公共管理目标的时间性和阶段性。第六，公共管理目标的伸缩性。

在公共管理的目标体系中最高层次的是长远目标，其次是中期目标，再次是短期目标，最后是具体的活动目标。这些组成一个目标链，时间越近的目标围绕时间更远的目标而制定和展开。

近年来公共管理发展的主要目标是：（1）提高公共管理机构的资源配置效率和工作效率；（2）增加公共管理机构实施的公共管理计划和项目的有效性；（3）通过职能转移缩小公共管理机构的规模；（4）改善公共管理部门提供的公共产品和公共服务的质量；（5）使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力；（6）增加公共管理机构行为的透明度；（7）完善公共管理机构的责任机制。

3.2.3 公共管理机构的职能

1、计划职能

计划职能是所有公共管理机构的首要职能。计划包括两层含义。一是制定目标和为实现这些目标而必须作出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍弃某些选择，制定系统的工作程序。在公共管理中，计划的作用是积极的，可以使管理活动不至于受到外来变化因素的干扰，沿着既定的目标进行；有助于细分目标，激发思维；有助于社会把有限的资源投入到一定的目标上，达到资源的合理配置。

2、组织职能

根据不同层次的公共管理人员对管理工作的贡献，组织有两层含义。第一种含义是由高级管理人员承担的，目的是实现公共管理机构或本部门某一宏观的管理目标；第二种含义是由中、低级管理人员完成的，在具体运行层次上，根据现有资源和约束对宏观管理目标进行细分。

3、协调职能

协调是公共管理机构的主要职能之一。在日常管理中，把众多的机构、部门组织起来是很经常的事情。特别是当公共管理服务项目的增加或削减、以及规章制度发生变化等时候，组织协调工作显得更加重要。

4、控制职能

控制就是权力的行使过程。控制是对管理过程的调节，使之和拟定的目标相符。控制的目的是目标实现，对人的监督是控制的手段而不是目的。公共管理机构的权力来自公众，他们必须处处以公共利益为重，想方设法提高管理效率和管理绩效。在长期的公共管理实践中，已经形成了一套有效的控制系统，这是公共管理机构产生良好绩效的重要保证之一。

3.3 本章知识点

1、人本性原则的涵义

2、服务性原则的涵义

3、效能性原则的涵义

4、均衡性原则的涵义

5、公共管理目标的特征

6、当代公共管理发展的目标

3.4 思考题

1、公共管理中效能性原则的内涵是什么？

2、均衡性原则在公共管理中有什么重要作用？

3、公共管理目标有哪些特征？

4、当代公共管理发展的具体目标是什么？

5、为什么说以人为本原则是公共管理最主要的原则？

6、公共管理主体应该如何体现服务性原则？

7、为什么说公共管理目标必须是预期结果与管理手段的统一？

3.5 例题与习题

例题：1、为什么说以人为本原则是公共管理最主要的原则？

答：公共管理的人本性原则，就是管理主体在管理实践中确立，并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。首先，公共管理过程的起点必须是人。公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。其次，人是公共管理的首要课题。公共管理中包含着措施、手段、设施等要素，但是，这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。再次，公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。最后，公共管理中人的群体性。公共管理人本性中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着群体的需求和愿望。因此，以人为本原则是公共管理最主要的原则。

2、公共管理主体应该如何体现服务性原则？

答：现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。因此，要大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施，更好地满足社会公众需要。

3、为什么说公共管理目标必须是预期结果与管理手段的统一？

答：公共管理目标具有两重内容：人们进行管理活动所达到的预期结果；达到这一预期结果所应采取的管理措施。这两个内容必须是统一的，即预期结果与管理措施必须相匹配。如果只有预期结果而没有相应的管理措施，那么预期的结果将无法实现；相反，如果只有管理措施而没有预期结果或目标，那么管理措施的实施将失去方向。

4、1999年夏季，上海市对机动三轮车进行了统一整治。此次整治方案的决策过程经过了以下几个环节：明确责任主体、调查研究掌握情况、提出备选方案、对备选方案进行综合评价和分析、确定最终方案、报上级审批、形成相应决定和文件。此项管理方案具有明确的指导思想（即“依法管理、综合治理、疏堵结合、先疏后堵”）和基本的工作要求（即“以人为本，以安置就业为主，落实社会保障，做到既解决问题、又确保稳定”）。根据这一指导思想和工作要求，管理的内容包括：修改相关法律、对不同类别机动三轮车采取不同的处理办法、妥善安排残疾人就业、组建货运出租车公司、改善公共交通设施等。在整治过程中，