第三章公共管理的原则、目标和职能

第三章公共管理的原则、目标和职能3.1 学习要求要求学生掌握人本性原则、服务性原则、效能性原则和均衡性原则的涵义，并用以分析具体的社会问题。

理解公共管理目标的特征和当代公共管理发展的目标。

了解公共管理机构的四项职能。

3.2 内容简述公共管理的实施需要依据一定的原则，它反映了公共管理的本质要求。

同时，任何公共管理过程和措施都有相应的目标，它体现了公共管理发展的方向。

根据公共管理的原则和目标，公共管理机构负责公共管理的运作过程，并具有具体的职能。

3.2.1 公共管理的原则1、人本性原则公共管理的人本性原则，就是管理主体在管理实践中确立，并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。

它具有以下几重规定：（1）公共管理过程的起点必须是人。

公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。

因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。

（2）人是公共管理的首要课题。

公共管理中包含着措施、手段、设施等要素，但是，这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。

（3）公共管理主体的人格化。

作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。

因此，管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。

（4）公共管理中人的群体性。

公共管理人本性中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着群体的需求和愿望。

在社会主义制度下，人与人之间、管理者与被管理者之间是平等的，各级管理者都是代表人民利益管理社会公共事务的，管理权力是人民赋予的。

因此，从理论上说，人民群众既是公共管理的主体，又是公共管理的客体，体现了以人为本原则的本质特性。

2、服务性原则现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。

服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。

因此，要大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施，更好地满足社会公众的需要。

3、效能性原则公共管理为了实现一定的效果，必然要求相应能力的协调和支持。

公共管理必须是高效和有效的统一，高效强调公共管理过程的投入要素与实际之间的关系，有效则强调公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。

4、均衡性原则公共管理中必然会遇到一些不一致的要求，从一定的条件看，这些要求都有其存在的合理性，但是，它们并不是处在同一的层面上。

在公共管理中既要考虑到不这些要求的合理性，也要注重这些要求之间协调性，只有在不同要求趋于均衡的条件下，公共管理才能取得整体性满意的效果。

3.2.2 公共管理的目标管理目标则是指人们进行管理活动所达到的预期结果。

管理目标具有两重内容，一是预期结果；二是达到这一预期结果所应采取的管理措施。

公共管理目标的特征：第一，公共管理目标决定于公共管理的目的。

第二，公共管理目标具有进取性。

第三，公共管理目标的整体性。

第四，公共管理目标之间的矛盾性。

第五，公共管理目标的时间性和阶段性。

第六，公共管理目标的伸缩性。

在公共管理的目标体系中最高层次的是长远目标，其次是中期目标，再次是短期目标，最后是具体的活动目标。

这些组成一个目标链，时间越近的目标围绕时间更远的目标而制定和展开。

近年来公共管理发展的主要目标是：（1）提高公共管理机构的资源配置效率和工作效率；（2）增加公共管理机构实施的公共管理计划和项目的有效性；（3）通过职能转移缩小公共管理机构的规模；（4）改善公共管理部门提供的公共产品和公共服务的质量；（5）使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力；（6）增加公共管理机构行为的透明度；（7）完善公共管理机构的责任机制。

3.2.3 公共管理机构的职能1、计划职能计划职能是所有公共管理机构的首要职能。

计划包括两层含义。

一是制定目标和为实现这些目标而必须作出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍弃某些选择，制定系统的工作程序。

在公共管理中，计划的作用是积极的，可以使管理活动不至于受到外来变化因素的干扰，沿着既定的目标进行；有助于细分目标，激发思维；有助于社会把有限的资源投入到一定的目标上，达到资源的合理配置。

2、组织职能根据不同层次的公共管理人员对管理工作的贡献，组织有两层含义。

第一种含义是由高级管理人员承担的，目的是实现公共管理机构或本部门某一宏观的管理目标；第二种含义是由中、低级管理人员完成的，在具体运行层次上，根据现有资源和约束对宏观管理目标进行细分。

3、协调职能协调是公共管理机构的主要职能之一。

在日常管理中，把众多的机构、部门组织起来是很经常的事情。

特别是当公共管理服务项目的增加或削减、以及规章制度发生变化等时候，组织协调工作显得更加重要。

4、控制职能控制就是权力的行使过程。

控制是对管理过程的调节，使之和拟定的目标相符。

控制的目的是目标实现，对人的监督是控制的手段而不是目的。

公共管理机构的权力来自公众，他们必须处处以公共利益为重，想方设法提高管理效率和管理绩效。

在长期的公共管理实践中，已经形成了一套有效的控制系统，这是公共管理机构产生良好绩效的重要保证之一。

3.3 本章知识点1、人本性原则的涵义2、服务性原则的涵义3、效能性原则的涵义4、均衡性原则的涵义5、公共管理目标的特征6、当代公共管理发展的目标3.4 思考题1、公共管理中效能性原则的内涵是什么？2、均衡性原则在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目标有哪些特征？4、当代公共管理发展的具体目标是什么？5、为什么说以人为本原则是公共管理最主要的原则？6、公共管理主体应该如何体现服务性原则？7、为什么说公共管理目标必须是预期结果与管理手段的统一？3.5 例题与习题例题：1、为什么说以人为本原则是公共管理最主要的原则？答：公共管理的人本性原则，就是管理主体在管理实践中确立，并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。

首先，公共管理过程的起点必须是人。

公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。

因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。

其次，人是公共管理的首要课题。

公共管理中包含着措施、手段、设施等要素，但是，这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。

再次，公共管理主体的人格化。

作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。

最后，公共管理中人的群体性。

公共管理人本性中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着群体的需求和愿望。

因此，以人为本原则是公共管理最主要的原则。

2、公共管理主体应该如何体现服务性原则？答：现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。

服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。

因此，要大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施，更好地满足社会公众需要。

3、为什么说公共管理目标必须是预期结果与管理手段的统一？答：公共管理目标具有两重内容：人们进行管理活动所达到的预期结果；达到这一预期结果所应采取的管理措施。

这两个内容必须是统一的，即预期结果与管理措施必须相匹配。

如果只有预期结果而没有相应的管理措施，那么预期的结果将无法实现；相反，如果只有管理措施而没有预期结果或目标，那么管理措施的实施将失去方向。

4、1999年夏季，上海市对机动三轮车进行了统一整治。

此次整治方案的决策过程经过了以下几个环节：明确责任主体、调查研究掌握情况、提出备选方案、对备选方案进行综合评价和分析、确定最终方案、报上级审批、形成相应决定和文件。

此项管理方案具有明确的指导思想（即“依法管理、综合治理、疏堵结合、先疏后堵”）和基本的工作要求（即“以人为本，以安置就业为主，落实社会保障，做到既解决问题、又确保稳定”）。

根据这一指导思想和工作要求，管理的内容包括：修改相关法律、对不同类别机动三轮车采取不同的处理办法、妥善安排残疾人就业、组建货运出租车公司、改善公共交通设施等。

在整治过程中，政府各有关部门密切配合，统一协调，使整治工作进展顺利，达到了预期目标。

请分析：（1）你认为此次整治能够顺利达到预期目标的主要原因是什么？（2）结合本案例说明在公共管理中应如何体现以人为本原则？答：（1）1999年上海机动三轮车整治工作取得成功的关键是公共管理范式的改变。

由于历史的原因，机动三轮车整治具有很大的难度，存在着制度规定上的缺陷和漏洞：一是管理规定不够完善，例如残疾人专用车允许携带护理人员的规定难以在实践中予以界定；二是缺乏管理手段，执行依据不足，惩罚程度有限；三是管理部门重叠，职责不明，相互扯皮。

但是，根本的原因在于残疾人的生活保障问题。

而过去历次整治没能超越简单化的管理模式，采取强硬措施，没有考虑到禁止营业后的社会保障问题。

这种简单化的公共管理范式的选择，引起了强烈反应而形成了新的问题。

社会上开始出现怜悯的心态和求稳的声音，声势浩大的取缔行为往往只能悄然偃旗息鼓。

而只要残疾人能够继续营业，非残疾人也就冠冕堂皇地驾驶着残疾人的专用车从事运输营业。

也就是说，由于残疾人非法营业的问题难以解决，使得机动三轮车的数量不断扩大，进一步增加了整治的难度。

因此，当公共管理方案和措施忽视了社会群体的利益要求，尤其是弱势群体的利益保障，要想获得成功将是非常困难的。

1999年的整治，在指导思想上有了重大的变化，从三轮车背后的利益关系的调整着手，既代表国家意志，代表大多数人的根本利益，同时又不忽视城市中社会弱势群体。

在总的思路上不再沿用过去屡试不灵的简单化的、强制性的、甩包袱式的作法，而是用“赎买”的方式解决问题。

新的公共管理范式注重社会利益关系的平衡，坚持依法管理的原则、体现服务社会的要求，保证了这次整治的有效和成功。

（2）公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。

过去对机动三轮车的整治是采取的是强制式的行政管理方式，只看到机动三轮车造成的混乱，认为只要收缴了车，就可以解决问题，而完全忽视了车背后存在的人的利益需求和利益关系。

残疾人劳动能力较弱，无法参与市场竞争，收入来源相对有限，生活状况往往不如意。

现在，由于客观上存在着载客载物的市场需求，残疾人能够利用专用机动三轮车提供运输服务，换取相应的收入，尽管辛劳而卑微，但营业的收入基本可维持生活。