第三章新公共管理

总体时代背景 (1)官僚体制的长期运行 (1)官僚体制的长期运行 (2)信息革命使西方国家从工业社会进入后 (2)信息革命使西方国家从工业社会进入后 工业社会 (3)经济全球化的推动 (3)经济全球化的推动
1.问题重重的官僚机制----对官僚 1.问题重重的官僚机制----对官僚 制的理性批判
传统的公共行政有如下四个方面的特征: 传统的公共行政有如下四个方面的特征: 第一 , 政府组织及其结构根据官僚体制 (科层制 ) 的原则 建立 , 即 政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础 , 严格坚持这一 原则视为公共组织尤其是政府运作的最佳方式; 原则视为公共组织尤其是政府运作的最佳方式; 新公共管理作为政府管理研究领域的一种新理论及实践模 式是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成的。 第二 , 只能由政府机构来提供公共物品和服务; 只能由政府机构来提供公共物品和服务; 第三 , 政治与行政的二分法; 政治与行政的二分法; 第四 , 强调以效率原则作为最高标准。
三、“新公共管理”的特征与 思想
向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、 向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、私人部 门管理的风格和纪律与节约七个方面 ——胡德 胡德(C. ——胡德(C. C. Hood) 强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估; 强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是以程序的正确性来 评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感, 评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务 的针对性而非普遍性。 的针对性而非普遍性。 ——温森特 温森特· ——温森特·怀特 以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点; 以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立 在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争; 在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种 强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。 强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。 ——罗德斯 罗德斯(W. ——罗德斯(W. Rhodes) 转移权威,提供灵活性;保证绩效、控制和责任制;发展竞争和选择;提供灵活性; 转移权威,提供灵活性;保证绩效、控制和责任制;发展竞争和选择;提供灵活性;改 善人力资源管理;优化信息技术;改善管制质量;加强中央指导职能。 善人力资源管理;优化信息技术;改善管制质量;加强中央指导职能。 ——经合组织 经合组织(OECD) ——经合组织(OECD) 1999 (1)科学管理 强调严格的等级制、分工、清楚的命令链; (2)向浪费宣战 科学管理, 向浪费宣战, (1)科学管理,强调严格的等级制、分工、清楚的命令链; (2)向浪费宣战,重点是监 督员、审计员、核对员、评审员; (3)警惕的眼睛 倡导阳光、公开性、透明度; 警惕的眼睛, 督员、审计员、核对员、评审员; (3)警惕的眼睛,倡导阳光、公开性、透明度; (4) 解放管理,呼吁让管理者去管理。 解放管理,呼吁让管理者去管理。 ——莱特 ——莱特
(一) 新公共管理的特征
1、以效益为主要的价值取向。 新公共管理理论根据交易成本理论,认为政府重 视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等 的投入,而是管理活动的产出与效绩,应关心公共 部门直接提供服务的效率与质量,能够主动、灵 活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益 需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理理 论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业 绩和效果相联系;在酬金上强调按业绩而不是按 传统的任务来付酬;在对财力和物力的控制上,强 调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预 算制度,最终体现的是对管理效益的关注。
3.全球化的发展 3.全球化的发展
(1)国与国之间依赖程度加深,客观上要求国 (1)国与国之间依赖程度加深, 际公共事务管理以合作与协商的互动模式 开展 (2)多主体为特征的全球治理的开展 (2)多主体为特征的全球治理的开展 返回
70年代石油危机之后的经济衰退 , 导致西方各国高 额的财政赤字 , 福利国家不堪重负 , 并面临一系列 新的社会与政治问题 , 这是引发政府改革的直接原 因。 经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动 力。全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力 的高度重视;政府能力是一国综合国力和竞争力的一 种主导性因素 , 政府如何引导和调控国民经济运作 , 参与国际经济竞争 , 促进经济发展 , 自然成为人们 关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了 更高的要求。
奥斯本的十项原则: 奥斯本的十项原则:
(1)掌舵而非划桨; (1)掌舵而非划桨; 掌舵而非划桨 (2)重妥善授权而非事必躬亲 重妥善授权而非事必躬亲; (2)重妥善授权而非事必躬亲; (3)注重引入竞争机制 注重引入竞争机制; (3)注重引入竞争机制; (4)注重目标使命而非繁文缛节 注重目标使命而非繁文缛节; (4)注重目标使命而非繁文缛节; (5)重产出而非投入 重产出而非投入; (5)重产出而非投入; (6)具备 顾客”意识; 具备“ (6)具备“顾客”意识; (7)有收益而不浪费 有收益而不浪费; (7)有收益而不浪费; (8)重预防而不是治疗 重预防而不是治疗; (8)重预防而不是治疗; (9)重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式 重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式; (9)重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式; (10)重市场机制的调节而非依靠行政指令的控制 重市场机制的调节而非依靠行政指令的控制。 (10)重市场机制的调节而非依靠行政指令的控制。
传统的公共行政的影响
(1)容易造成所谓的专业畸形 (1)容易造成所谓的专业畸形 (2)容易导致目的和手段的颠倒 (2)容易导致目的和手段的颠倒 (3)容易形成一种特殊的利益集团 (3)容易形成一种特殊的利益集团 (4)容易导致官员与公众的冲突 (4)容易导致官员与公众的冲突
僵化的官僚体制的失效
随着西方各国由工业社会向后工业社会转变 , 传统的公共行 政学理论及实践模式受到人们的怀疑 , 遭遇严峻挑战。 首先 , 作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一 种过时的、僵化的和无效的政府体制模式。这种等级划分、 权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在 50、60年代 的私人部门管理中首先被打破 , 然后在 70、80年代的公共 70 80 部门中逐步被打破 , 新的组织模式及类型相继出现; ; 其次 , 官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供 者的垄断地位已经动摇; 再次 , 政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假 定 , 政治事务 (政策的制定 )与行政事务 (政策的执行 ) 实际 上是无法分开的; 最后 ,公共管理的人事体制及模式也发生了重大的变化。
一.新公共管理兴起的时代背景
近几十年来 , 西方各国政府的规模不断扩大、 政府角色日益膨胀 , 而传统的官僚体制面对各类经 济及社会问题尤其是全球化、国际冲突、信息革命、 环境保护等带来的压力已普遍力不从心 , 不能有效 运转。因此 , 从传统的行政风格向新的管理模式的 转变就十分自然 , 在此背景之下新公共管理兴起。 70年代石油危机之后的经济衰退 , 导致西方各 国高额的财政赤字 , 福利国家不堪重负 , 并面临一 系列新的社会与政治问题 , 这是引发政府改革的直 接原因。
第三讲 新公共管理运动
主讲人:胡税根
目录
一、新公共管理兴起的时代背景 二、新公共管理的内涵 三、新公共管理的特征 四、新公共管理的理论基础 五、新公共管理的实践 六、新公共管理理论的局限性 七、总结 八、思考
自从20世纪80年代中期以来,由于西方各国政 府致力于技术变革,全球化和国际竞争的挑战,其公 共部门已经发生了非常重要的变化.近年来所发生 的变革比20世纪其他任何时期都要广泛得多.有人 认为,这种现象的表现形式是典范转移,在20世纪 大多数时期占支配地位的公共行政的传统模式开 始转换为”管理主义”或新公共管理的模式;与政府 有关的官僚制理论正在被各种经济理论和市场规 则所取代. ____欧文•休斯
2、建立企业式政府和以顾客为导向的政府。 建立企业式政府和以顾客为导向的政府。 新公共管理以公共选择理论等作为基础, 新公共管理以公共选择理论等作为基础,认为政 府与社会的关系中, 府与社会的关系中,政府不应该是一个高高在上 的官僚机构,主张建立一个“企业式的政府” 的官僚机构,主张建立一个“企业式的政府”。 一个政府官员相应地应成为一个负责任的“ 一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业 企业管理人员” 家”或“企业管理人员”,社会公众则是因向政 府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客” 府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。一 个好政府应该是一个企业家式的政府, 个好政府应该是一个企业家式的政府,应该是一 个能够提供较高服务效率的政府。 个能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一 目标,政府就理所当然要以服务对象为顾客, 目标,政府就理所当然要以服务对象为顾客,把顾 客当作上帝, 客当作上帝,政府服务应该以顾客之需要或市场 的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者, 的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者, 而是政府管理人员让公民选择提供者, 而是政府管理人员让公民选择提供者,给公民以 更多的选择权, 更多的选择权,让公民有更多的机会来评价政府 工作效果,从而促进政府改善工作, 工作效果,从而促进政府改善工作,提高其服务质 量。
从官僚制到后官僚制的转变 (1)政府的角色由”划桨手”变为”舵手” (1)政府的角色由”划桨手”变为” (2)公共服务的产生由垄断变为竞争 (2)公共服务的产生由垄断变为竞争 (3)用社区的自我管理代替官僚式的管理 (3)用社区的自我管理代替官僚式的管理 (4)由组织的使命代替官僚机构的繁文缛节 (4)由组织的使命代替官僚机构的繁文缛节 (5)变官僚驱使的政府为顾客驱使的政府 (5)变官僚驱使的政府为顾客驱使的政府 (6)变集权式管理为分权式管理 (6)变集权式管理为分权式管理
政府规模的扩大、政府角色的膨 胀
第二次世界大战以后 , 在福利国家观念的推动下 , 政府 的权力不断扩张 , 政府的职能范围扩大 , 政府的角色多样化 , 尤其是为保障公民的福利 , 政府大量透过立法管制干预人民 的生活 , 包括经济性的管制和保护性的管制 , 其结果是一方 面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付 ; 大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和 民众的不满。在此情况下 , 政府遭受到越来越多的抨击 , 如 胡斯所言 , 对政府的抨击来自三个方面: 一是认为政府的规 模太大 , 而且消耗了过多的稀有资源; 二是政府活动的范围 太广 , 政府自身陷入了过多的活动 , 而且许多活动的提供皆 有其替代方式可以运用; 三是政府行事的方法 , 认为透过官 僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
二、新公共管理的内涵（1） 新公共管理的内涵（ ）
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图 取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公 共行动模式,还指在当代西方公共行政领域持续进 行的改革运动。 其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理 主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公 共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公 共行政”。 欧文·E·休斯认为,新公共管理的目标在于取代传统 模式,因此,它不像“以前的”公共管理那样,只是在 公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不 只是对公共部门进行改革,它表现为要求公共部门 转换机制并改变其与政府和社会的关系。
2.后工业社会的发展 2.后工业社会的发展
新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革 的一种催化剂。信息技术的高速发展为建立起灵 活、高效、透明的政府创造了可能性。 (1)网络化使政府人员大幅精简,极大地提高政府的 (1)网络化使政府人员大幅精简, 行政效率 (2)政府公共职能转变和重新定位 (2)政府公共职能转变和重新定位 (3)政府与公民交流的方式更为直接 (3)政府与公民交流的方式更为直接 (4)地方政府的职能进一步加强 (4)地方政府的职能进一步加强 (5)政府在改善经济方面负有更强大的责任 (5)政府在改善经济方面负有更强大的责任 (6)政府在保障国家安全方面的问题 (6)政府在保障国家安全方面的问题
二、新公共管理的内涵 （2）ຫໍສະໝຸດ Baidu
从总体上来看，新公共管理以自利人 从总体上来看， Self-interest）为假设， （Self-interest）为假设，基于公共选 择代理人理论及其交易成本理论， 择代理人理论及其交易成本理论，以传统 的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起 来的，其核心点在于： 来的，其核心点在于：强调经济价值的优 先性、强调市场机能、强调大规模使用企 先性、强调市场机能、 业管理的哲学与技术、 业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行 政风格