全球危机治理中国际非政府组织的地位与作用

全球危机治理中国际非政府组织的地位与作用李丹【英文标题】The Position and Roles of INGO in Managing Global Crises【作者简介】李丹，厦门大学教授，主要从事全球化与全球治理研究，厦门大学公共事务学院，福建厦门361005【内容提要】全球危机的多发、频发、突发、重发给人类带来了广泛危害性、持续威胁性、巨大破坏性和深重灾难性，对此国家力量无力全面应对，国际组织、区域组织也能力有限。

国际非政府组织自身的特征和功能决定了它在全球危机治理中具有机制、服务、理念、专业等方面的独特优势，能够在危机前预防、危机时决策、危机中救援及危机后重建等各个环节发挥独特作用，从而可以有效弥补国家、国际组织及区域集团等行为主体在危机治理中的缺陷、疏漏与不足。

The rising number of frequent, emergent, and recurrent global crises have brought about wide range of harm, continuous threat, devastating destruction and grave disasters to man kind. The superiority of international non-governmental organizations in functioning mechanism, rendering services, and offering ideas and professional performance in the face of global crises is determined by their characters and roles. They are able to play a different role at different stages of the crisis, such as the roles of issuing precaution before the crisis, making decisions at the outbreak of the crisis, operating rescue during the crisis, and organizing reconstruction after the crisis. In this way, non-governmental organizations can compensate for the improper behaviors or restrictions of the country, the international organizations and regional groups in question who are supposed to take a leading role.【日期】2010-01-04【关键词】全球危机治理/国际非政府组织/地位/作用management of globalcrisis/non-governmental organizations/position/role一、全球危机呼吁全球治理全球危机是发生在全球化时代、具有巨大破坏性、广泛危害性、影响全球且需要动用全球力量解决的危机现象。

除了危机共有的突发性、危害性、紧迫性外，全球危机还呈现出以下这些特点。

首先，全球危机呈现多发性、频繁性。

近年来，全球范围内各种危机发生频率加快，成为全球突出问题。

一是天灾频繁。

地震、海啸、台风、飓风、水灾日益频繁、日益严重。

联合国前秘书长安南曾发表讲话指出，在过去10年中，全球死于自然灾害的人数比前10年上升了近50％，自然灾害造成的财产损失及对社会经济发展的破坏也相应增加。

[1]二是人祸不断。

金融危机、恐怖袭击、海盗劫掠、毒品走私等正在给人类带来越来越大的困扰。

“9·11”事件后，尽管全球形成了反恐联盟，全世界每年花在反恐上的钱也越来越多，但恐怖主义似乎愈演愈烈，中东、欧洲、南亚的爆炸案此起彼伏，防不胜防。

在科技高度发达的今天，危机非但没有减少、减轻迹象，反而比以前增加和严重了，而且在种类上花样翻新，在频率上速度加快，全球危机成了一种常态现象，成为全球治理主题。

疯牛病、SARS、禽流感、H1N1流感在全球迅速蔓延使全球各行为主体联合阻击。

其次，全球危机与全球化紧密相连。

特定的问题发生在特定的时代，全球危机出现在全球化时代。

随着全球化的扩展，其广度、速度、深度、强度、密度不断加大，由它直接导致、间接引发、相伴而生的风险和问题越来越多。

全球化的蝴蝶效应把世界联成一体，美国次贷危机引发全球金融海啸，使大多数国家在劫难逃；全球化的马太效应使本来就存在的南北差距、贫富对立、科技鸿沟日益加大，恐怖主义繁殖滋生；时空压缩效应使全球旅行的耗时大大短于各种传染性疾病的潜伏期，传染源无法控制，一国的公共卫生事件迅速演变成全球公共卫生危机；温室效应恶化了人类的生存环境，全球变暖使动植物面临生存危机，人本身的存在也受到严重威胁……全球化带来了联系无国界，但也导致了危机无国界，我们已经进入了一个多问题、频危机、高风险的全球时代，问题、冲突、矛盾、风险、危机成了全球化的代名词，它们与全球化如影随形，全球化时代的国际危机也不再是一个简单的国家关系问题或地区性矛盾冲突，而日益上升为席卷整个世界、囊括各个领域的全球危机①。

再次，全球危机的普遍危害性、广泛破坏性和难以解决性。

2008年爆发的金融危机又被称为金融海啸，其危害性相对于以前的金融危机明显升级，雷曼兄弟破产之快远远超过人们的想像，紧接着这场危机迅速席卷全球，从美日欧传导到发展中国家，从金融领域扩散到实体经济，美国三大汽车公司告急，冰岛甚至因银行业过度扩张而使整个国家濒临“破产”，全球市场动荡加剧，股市大幅下挫，石油、黄金价格狂跌不止……应对危机的各种手段——救市、花钱、市场干预、峰会协商、改革体制都已实施，至今这次危机还没终结。

SARS疫情自2002年11月在中国广东发现首例患者后，半年的时间内，迅速蔓延到全球29个国家，全世界有8 403人感染，775人死亡。

2009年，甲型H1N1流感肆虐全球，据世界卫生组织简报，截至2009年12月27日，共有超过208个国家和地区向世界卫生组织报告了经实验室确诊的甲型H1N1流感病例，超过12 220人死亡。

[2]传染性疾病“从不携带护照旅行”，各国都苦无良方应对。

全球危机的危害是全球性的，解决应对之道也必须整合全社会、全世界、全人类的力量来进行治理。

印度洋海啸灾难发生后，联合国前秘书长安南曾指出，史无前例的全球性灾难，需要史无前例的全球性合作来应对。

全球治理的兴起即是对全球危机的逻辑反应。

恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、传染性疾病、金融危机，还有全球性的生态环境破坏问题，气候变暖问题等等，无不需要包括国家、政府间国际组织(IGO)、国际非政府组织(INGO)、区域组织(欧盟、东盟、非盟、阿盟等)、跨国公司等在内的所有社会组织和行为者的联合应对——全球危机治理从本质上注定是多元主体协同共治。

各国政府是国际社会中拥有资源最多、权威性最高的组织，主权国家是最重要的行为主体，对国际规则、国际机制的形成起着极其重要的作用，掌握着全球治理的命脉。

在应对全球金融危机中，各国尤其是大国要负主要责任，这是全球关注G20峰会的重要原因。

同时，在人类命运紧密相连的全球化时代，国际组织被赋予了日益重要的作用。

联合国是全球最大的、最具有权威性的政府间组织，它在拥有政治、安全和经济职能的同时，也在裁军、人权、环保、反恐、卫生健康、人道救援、毒品控制、国际司法等领域中拥有重要权限，在全球危机治理中扮演着统领角色。

在印度洋海啸中，安南作为联合国的大管家，成了这次全球救援行动的总协调人，发挥了核心作用。

联合国的下属或附属机构世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织等都分别在不同领域对全球危机治理发挥重要作用，在抗击SARS期间，WHO成了国际抗击“非典”的总指挥部，有效指导了公共卫生领域全球治理的开展。

区域性组织是应对全球危机的重要力量。

尽管危机是全球性的，但不同的危机往往呈现出很强的地区性特征。

如目前全球三分之二的艾滋病病毒携带者都生活在撒哈拉以南的非洲，亚丁湾和索马里东部沿海是发生海盗袭击事件的热点地区，毒品泛滥问题在拉美地区表现更为突出，中东地区、南亚地区是恐怖主义活动的多发地带。

因此，区域性的合作具有非常重要的现实意义。

印度洋海啸后，东盟马上就发起召开全球救灾协调高峰会，讨论设立整个印度洋地区和太平洋地区周边国家政府介入和建设的预警系统。

地区治理是全球治理的重要支柱与补充，在全球制度框架内发展跨地区合作，有助于推动全球治理的实现。

[3] 如果说国家是全球治理的主角，国际组织是全球治理的关键，区域组织是全球治理的桥梁，国际非政府组织则是全球治理的基础。

全球公民通过国际非政府组织与政府合作运用公共权力是全球治理的本质所在。

无论是什么层次的治理，公民参与都是其必不可少的元素，它不仅关系到治理的成效，更关系到治理本身的民主合法性问题。

因此可以说，国际非政府组织是全球危机治理中的基础力量。

二、国际非政府组织参与全球危机治理的优势全球治理既是全球化发展、全球问题解决的必然要求，也是国际社会力量成长、非政府行为上升的必然结果，在一定程度上是全球公民社会发展壮大的产物，是国家与公民社会关系调整变化的表现——因为在骨子里“全球治理拒绝有关世界政治和世界秩序的以国家为中心的传统概念。

”[4](P13)麦克格鲁指出：“全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的(正式与非正式)政治合作体系。

”[5](P94)星野昭吉认为，全球治理是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。

[6](P278)俞可平指出，全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作。

[7]蔡拓认为全球治理的要义体现在：(1)从政府转向非政府；(2)从国家转向社会；(3)从领土政治转向非领土政治；(4)从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理。

[8]总之，全球治理体现了一种全新的管理主体和权力关系，治理主体多元，政治权力分散是其本质所在。

危机治理是全球治理的基本内容和重要组成部分。

在全球危机治理中，国际非政府组织的参与更为可贵，其大规模、群众性、广泛深入的参与体现了全球危机治理必不可少的社会基础。

从历史上看，战争、灾难、贫困、饥饿等公共危机是非政府组织产生发展的机缘，红十字会(Red Cross Society)、救助儿童会(Save the Children International Union)、国际乐施会(Oxfam International OXFAM)、凯尔国际(CARE International)、世界宣明会(World Vision International)无不产生于危难之中。