深化农村土地制度改革

关于深化农村土地制度改革的探讨

摘要在农村，土地既是最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障。现阶段我国农村土地问题的核心是土地制度。在党的十八大会议中首次将征地制度改革问题列入报告中，体现了党和政府严格征地制度，深化改革和保护农民利益的决心。该文在深入分析探讨当前我国农村土地制度面临的问题和挑战的基础上，就进一步深化农村土地制度改革提出若干建议。

关键词农村；土地制度；改革

中图分类号f321文献标识码a文章编号 1007-5739（2013）

12-0338-02

discussondeepeningreformofrurallandsystem

zhang zhen-peng 1zhang zuo-yi 2zhang xiao-li 3

（1 xiji land resources bureau in guyuan city of ningxia hui autonomous region，xiji ningxia 756200； 2 agriculture and animal husbsndry water authority in xixia district of yinchuan city； 3 people′s government of zhenbeibao town in xixia district of yinchuan city）

abstractin rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. at the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. the land requisition system reform for the first time listed in the

report of the communist party of china in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the communist party of china and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

key wordsrural area；land system；reform

1我国农村土地制度基本情况

在建国后60余年的发展过程中，我国农村土地制度经历了比较曲折的变革。1949—1957年土地改革和社会主义改造阶段，建立了农民土地所有制，按人口平均分配土地，实现了“耕者有其田”，农民集所有者与经营者于一身，集所有权与经营权于一体，土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为，国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理；1958—1961年人民公社化运动阶段，对土地实行集中劳动，集体经营，“产品按需分配”，取消了按劳分配原则，土地所有制从集体所有制向全民所有制过渡；1962—1978年“三级所有，队为基础”的农村经济体制和土地制度的确立阶段，土地由公社、大队、生产队3级所有，土地使用是在生产队为基本单元的框架下由农民统一劳动，生产队集中表现为不完全的土地所有者和经营、使用主体，劳动报酬按劳

动工分分配；1978年至今实行土地家庭承包责任制阶段，实行土地集体所有、家庭承包的基本经营制度，把土地使用经营权发包给农民，实行以农户家庭为单位的分户承包经营，调动了农民的生产积极性，促进了农业和农村经济的快速发展[1]。

2农村土地制度改革面临的问题

2.1农村土地产权主体模糊不清

近年来，农村土地产权制度改革的主要内容是确权登记颁证，但这项工作进程缓慢，还没有建立起完善而系统的农村土地地籍档案，构建统一的建设用地市场缺乏基础，不能正确反映集体建设用地的真正价值，最重要的“还权赋能”问题也没有真正解决，农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制，集体成员、集体经济组织都没有法律上的界定，“农民集体”法律地位模糊，“集体所有”规定不明，而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能，行政权侵犯所有权、代表权侵犯所有权的现象时有发生，承包经营权代替了使用权甚至所有权，集体土地用益物权受到严格限制，使各权利主体对土地的权利、义务、收益和责任不能明确。2.2农村土地征用和补偿制度不完善

我国土地管理法规定，除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，政府可行使土地征用权。尽管法律有明确规定，但现实中征收集体土地，并未区分公益性还是经营性建设用地，使得征地范围难以缩小[2-3]。此外，未充分考虑

土地转性后的增值收益，对农民的征地补偿不到位，大量农民不能凭借土地权利分享工业化和城镇化的利益，不仅导致对农民土地利益的侵害以及失地农民问题，而且加剧了对土地资源的乱占滥用现象以及腐败滋生问题。

2.3农村土地承包经营权流转不规范

农村土地的产权归集体所有，农民仅具有使用和收益的权利，无权处置其所使用的土地，因此使得土地在流转和有效利用上受到制约。此外，土地的流转没有特定的法律规范，在操作时容易出现问题。目前，农村土地承包经营权流转不规范的问题主要表现在以下几个方面：一是违背农民意愿，强行推行或者行政干预土地承包经营权流转，损害了农民利益。二是一些地方为躲避国家土地管理法规及相关审批手续，以发展休闲观光农业园区为名流转土地承包经营权，实际上是搞房地产开发，借土地承包经营权流转之名，改变流转土地的用途。三是缺乏土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，流转信息不畅，多数乡镇没有建立完整的土地流转信息管理、登记和备案制度。农户间的土地流转无书面协议或协议条款不规范，内容过于简单，双方责权不明确。四是农村基层在理解土地承包权长期不变的意义上有误解，将土地承包权长期不变理解成了仅仅是指农民承包村集体土地的一般权利，而不是对具体田块的承包权长期不变。随着农村人口的变化，村干部作为村集体的代表，在利益博弈中只顾片面平衡村民的利益关系，通过频繁的土地调整来解决各种矛盾。五是机动地管理由乡村自行操