创建大气污染区域联防联控机制

中国社会科学报/2014年/1月/10日/第A06版

特别策划

创建大气污染区域联防联控机制

中国人民大学法学院竺效

大气污染区域联防机制是一项系统工程，除以往常规性的监管措施外，还应至少协调建立污染防治的统一规划、联合监测、信息共享和公开、联合预警、联合应急响应等具体措施。

包括灰霾在内的大气污染具有自然区域性，其监管不能以人为划分的行政区划代替之，须由区域内各相关地方人民政府综合协调监管和防控。

2010年1月，环保部提交国务院的《大气污染防治法》（修订草案送审稿），在第四章“大气污染防治措施”的第三节“城市和区域大气污染防治”中建议专设一条规定“区域联防”（第69条），但该区域联防主要适用于根据主体功能区划目标、区域环境质量状况和大气污染防治工作需要划定的国家大气污染防治重点区域。对这类区域，拟由国务院环境保护主管部门根据国务院委托“组织国家大气污染防治重点区域内的省、自治区、直辖市人民政府，建立区域大气污染防治协调机制”，并由“国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门，商国家大气污染防治重点区域内的省、自治区、直辖市人民政府”，编制国家大气污染防治重点区域统一规划，“确定分阶段达到的大气环境质量目标，联合监测、信息共享以及其他具体措施，并规定有关地方人民政府的责任目标和考核机制”。

《大气污染防治法》（修订草案送审稿）所设计的“区域联防”制度，具有大气污染防治区域综合协调机制的性质，其进步的观念值得肯定，但为了能有效防治灰霾污染，需进一步研究完善。

首先，区域联防制度的适用范围不应仅限于国家划定的大气污染防治重点区域，而应广泛适用于任何因大气污染自然特性而形成的跨县级以上行政辖区的区域，国家层面可以由国务院委托环境行政主管部门协调各相关的省区市，通过签订区域大气污染联防联控协议，建立协调机构和机制，但应明确规定省级人民政府也须在其辖区内协调建立类似的跨县级行政区域的联防联控机制，并适时调整、补充。

其次，大气污染区域联防机制是一项系统工程，除以往常规性的监管措施外，还应至少协调建立污染防治的统一规划、联合监测、信息共享和公开、联合预警、联合应急响应等具体措施。针对2010年《大气污染防治法》（修订草案送审稿），有必要指出其在区域联合预警和联合应急响应机制上的缺位。该送审稿第五章无论其名称“大气污染突发事件处置”，还是目前除第87条第二款以外的主体条款的主要针对事项，均限于已经造成大气污染突发事件的情形，而未能针对灰霾等严重大气污染的预警和响应机制，因而有进一步完善的空间。如可补充规定：若遇大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况，县级以上人民政府应当及时分级启动预警预案，及时发布大气污染公告，并通过手机短信、广播电视、互联网等多种形式，向辖区内公众发布防护措施等预警信息，采取有权责令排污单位停产或部分停产、部分机动车停驶、临时降低供暖温度等强制性应急响应措施。签订区域大气污染联防联控协议的县级以上人民政府，应及时召集区域大气污染应急响应协调机构，根据国家有关大气污染区域联防机制的规定和区域大气污染联防联控协议的约定，适时分级启动跨行政区域的应急预警和响应措施。

最后，还须就此事项中违反法定职责的政府机关及其工作人员，违反大气污染联防联控协议职责的人民政府，不执行人民政府责令停产或部分停产、停止施工或部分停止施工、机动车停驶等强制性应急措施的单位，不执行机动车停驶等应急措施的个人，分门别类对各种违反法定义务或约定义务的行为逐一制定相应的法律责任，以保障大气污染防治区域综合协调机制的贯彻执

行，有效防治和应对灰霾污染。

此外，《大气污染防治法》（修订草案送审稿）还应允许或授权制定配套的法规、规章、环境标准、指南等细化大气污染防治区域综合协调监管的规则。灰霾引发的环境监管体制的创新，也许不仅限于大气污染领域，应以此为契机和起点，勇于大胆探索。