治理理论视角下失地农民社区治理研究——以镇江平昌新城为例

治理理论视角下的失地农民社区治理研究——以镇江平昌新城为例-行政管理治理理论视角下的失地农民社区治理研究——以镇江平昌新城为例周绿林①郭晨皎②陈浩（江苏大学管理学院江苏·镇江）摘要：近年来，中国城市化发展速度加快，越来越多的农村土地被征用。

农民被安置在新建的社区，形成失地农民社区。

文章以镇江平昌新城为例，通过分析其社区治理的现状，发现社区治理中存在政府主导地位没有改变、社区组织发展不充分、失地农民在社区治理中参与不足等问题，这些问题是由于失地农民社区治理缺少体制保证，社区居民受教育程度低和居民缺少归属感，认同感等原因造成的。

基于此本文运用治理理论，着重从政府、社会组织和社区居民个人三个层次提出一些积极对策建议。

关键词：治理理论；社区治理；新农民一、引言21世纪以来，随着中国的城市化进程不断加快，城市的规模和人口等不断地扩张，需要征用更多的农村土地，导致产生了越来越多的失地农民，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人。

失地农民在政府的规划下被集中安置在城郊新建的社区里，形成新的农民社区。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”和“加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”的目标，加强和创新社会管理的理念从此深入到各级政府的行动之中。

而社区作为社会管理的基本单位，是社会建设和社会管理创新的基础。

中国共产党十八届三中全会提出“发展基层民主要促进群众在城乡社区治理”，这表明居民参与社区治理已经得到了政府的重视。

2013年5月，国家发展改革委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》），标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。

《规划》指出“提升社区服务管理水平，实行城乡社区扁平化服务管理。

强化社区自治功能，鼓励社区居民，社区社会组织和其他社会力量参与社区服务管理”。

在这一背景下，研究失地农民社区治理问题十分必要。

当前国外没有针对失地农民的研究，国内学者主要研究失地农民社会保障，土地赔偿标准和安置等问题。

但是，针对失地农民的社区治理的研究却很少。

因而，本文以治理理论为基础，通过分析失地农民社区治理存在的问题，提出相应的对策，从而提高社区治理的水平。

二、治理理论和社区治理1治理理论治理(governance)这词源于拉丁文和古希腊文，原意是控制，引导和操纵，不过，治理在近代社会科学领域中却不常被使用到。

直到1989年，世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》报告时，提到危机的治理，治理开始流行。

联合国全球治理委员会( Com-mission On Global Governance)认为，治理是各种公共的或私人的组织共同管理社会事务的过程，它可以使不同的甚至相互冲突的利益得以缓和并采取联合行动，其目的就是在各种不同关系中运用权力去规范公共的或私人的组织的各项活动，最大程度的社会公共利益。

在国内，毛寿龙教授认为“治理既不是指统治，也不是指行政和管理，而是指政府对公共事务的治理。

它掌舵而非划桨，不直接参与公共事务，只介入负责统治的政治与负责具体事务的管理之间”。

我们可以把这些观点进行整合，结合中国国情得出关于治理理论的主要内容：政府在管理社会公共事务时承担着掌舵的职责，但它不是唯一的主体。

治理提倡多方共同参与，包括社会组织和公民个人等。

治理并不是单向的管理，而是权利主体互动管理的过程。

通过合作、协调等方式管理社会事务。

2．社区治理随着治理理论的丰富和盛行，社区管理理论由侧重行政管理转变成侧重治理。

中国共产党十八届三中全会首次提出“社会治理体系”，和之前所用的“管理”区别在于治理倾向于强调社会各界共同关心、参与公共事务，代表党的执政理念有所转变。

社区治理一般理解为政府、社区内的非政府组织和社区公民共同承担社区管理、发展、建设的责任，政府与公民以及社区组织在社区治理中都是同等重要的，共同构成社区治理的主体。

三、失地农民社区与城市社区的区别1．社区主体不同城市社区的主体是市民，而失地农民社区的主体是失地农民。

政府通过农转非和集中安置等政策，失地农民已经由村民转换成了“市民”。

但是，城郊失地农民的社会身份仅仅是实现了形式上的改变。

他们无法在短时间内改变他们的生活方式和习惯，他们的文化素质相对不高，缺乏谋生的职业技能，除了城市居民的户口之外，与普通城市居民存在本质差异。

2社区服务体系不同由于城市社区存在的时间长，所以社区服务载体多，服务方式多种多样，同时也得到社区住户的广泛参与、支持和理解。

而失地农民社区是由农村变迁而来，一方面社区在建造之初就缺乏相关服务体系的规划，另一方面社区居民没有这样的意识，不愿承担有偿服务的费用也不愿意为社区提供无偿志愿服务。

3．社区自治程度不同社区自治是城市社区居民参与的核心。

所以，居委会成员是由社区居民代表大会选举产生的。

社区通过业主代表大会和业主委员会来决策和执行社区事务，这样能够得到居民支持。

而失地农民社区的居委会成员大部分是由原来的镇、村干部组成，政府主导社区事务，社区居民参与的积极性不高，对社区的日常管理存在不支持态度。

很多失地农民社区也没有业主委员会。

所以失地农民社区现阶段并没有做到社区自治。

四、镇江平昌新城社区治理现状1．镇江平昌新城社区治理基本情况平昌新城是苏南现代化建设示范区典型的失地农民安置区之一，也是目前省内单体建设规模最大的拆迁安置社区。

它是江苏省镇江市新区“万顷良田”建设的配套工程。

平昌新城目前共有新润苑、新乐苑、新怡苑、新瑞苑、新茂苑等5个社区，现有3万多人居住。

2010年10月，镇江市新区成立平昌新城社区党工委、管委会，建立了“中心社区+基层社区”的管理新模式。

依托“三位一体+X”的社区管理体制，平昌新城通过以下几个方面的治理基本实现了有序管理。

一是注重干部队伍的建设。

依法选举产生了第一届两委会班子成员，同时选拔与公开招聘一批人员参与社区工作；二是加强社区服务。

各基层社区均建立了一站式服务大厅，严格按照“一委一居一站一办”的要求完善各类设施，同时各社区成立了30支各类社会组织和12支党员志愿者队伍，共同参与到社区管理与建设中来；三是实行社区网格化管理。

按照“楼栋相邻、人员相熟、文化相近、构成相似、任务相当、方便管理”的原则，每100户左右设置一名网格长，每500户左右设置1名片长，网格长、片长由居民共同推选产生。

2．问卷基本情况介绍本次调查主要采取访谈和问卷调查的形式，访谈对象主要有社区居民、社区管委会成员等。

调研时间为2014年3月到2014年4月，共发放问卷660份，最后回收604份，问卷回收率91.51%，有效问卷572份，问卷有效率达94.7%。

样本分布情况如表1所示。

从表1可以看出男女比例基本平衡，中年人的比例较高，老年人比例较低。

社区居民大多才搬到平昌新城，居住时间1到3年。

社区居民整体学历水平不高，收入水平一般。

五、失地农民社区治理存在的问题1政府主导地位没有改变近几年来，在政治体制改革下，人们不断倡导政府要“放权于民、还政于社”，但是政府在社区治理中仍然处于主导的地位，过多地干预社区事务管理，影响了社区居民委员会自治职能的发挥。

造成这个局面的原因是由于缺乏人力、物力和财力，加上社区自治能力的不够，它不能像城市社区那样为社区居民提供必要的公共服务和公共物品，从而导致必须依靠政府的力量。

2．社区组织发展不完善(1)社区居委会工作难度大，职能弱化。

社区居委会工作难度大体现在三个方面。

首先，失地农民社区的居民一般是从不同的行政村或乡镇拆迁安置而来。

镇江平昌新城的居民来自3个镇18个行政村84个村民小组。

由于来自不同的地方，生活习惯、宗族意识存在很大的差异，失地农民通常在一开始的时候容易发生邻里纠纷。

另外，政府安置的补偿标准在不同时间段存在差异，导致失地农民因为补偿款不同，与社区发生矛盾，居民容易产生负面情绪，不配合居委会的工作。

其次，社区居委会人手不够，再加上居委会的成员薪金较低，因此很难吸引和留住人才。

镇江平昌新城社区领导兼职很多职位，导致每个人工作量大，但是待遇并没有增加，打击了社区居委会成员的积极性。

最后，政府拨给失地农民社区治理的经费十分有限，因此社区居委会很难开展工作。

2013年镇江平昌新城社区工作经费共25万元，每500人仅3000元。

除了勉强维持社区工作的正常运转外几乎没有钱提供更好的服务和加强社区管理。

社区居民委员会最主要的职能就是自治职能。

但是失地农民社区居委会本身自治能力不足，在很大程度上需要依靠政府，所以渐渐变成了政府的执行者，拥有行政化色彩，远离了其作为自治组织的角色定位。

(2)社区缺乏中介组织和志愿者组织。

我国学者认为，社区中介组织主要指“社区内居民基于学习性、服务性、娱乐性、互助性而自发建立起来的组织，包括各类志愿者协会、互助小组及兴趣小组等”，分为：文娱类、权益类和服务类。

由于失地农民最关注的是自己失地后的利益保障，所以其中权益类的组织最重要。

而权益类的中介组织典型的代表是业主委员会。

镇江平昌新城5个社区并没有设立业主委员会，这也是失地农民社区普遍存在的问题。

另外，服务类的中介组织也很少，虽然物业公司属于服务类的组织，但是它是具有营利性的。

镇江平昌新城内设置了30支各类社会组织，但是相对于它的社区规模来说，中介组织的数量相对较少。

社区志愿者是帮助社区服务的主要力量，城市社区的志愿队伍已经趋于专业化和职业化，然而失地农民社区内，由于社区居民的志愿意识较弱，加上社区凝聚力不强，使得社区志愿者缺乏，社区内的专业志愿组织更是罕见。

镇江平昌新城有12支党员志愿者队伍，负责调解居民之间的矛盾，起到示范作用，这是一种很好的做法，动员党员带动群众，但是社区内并没有一些专业的志愿者队伍。

(3)失地农民在社区治理中参与不足。

在社区治理的过程中，社区居民的参与可以更有效地管理社区事务，同时能够增强居民的参与意识。

但是大多数失地农民社区至今未形成很好的居民参与氛围。

由于失地农民社区居民素质较低，所以他们参与社区治理的主动性不高。

针对镇江平昌新城的调查，结果显示社区居民学历高中或者高中以下占84.1%。

之后我们设计了“你参加过居委会的选举吗？”有61%的居民选择参加过，有39%的居民选择没有参加过，说明社区居民参与率还是较高的。

“若您参加过居委会的选举，是出于什么原因呢7”有25%的居民觉得这是自己的权利，有41.5%的居民选的是从众，有25.6%认为这是居委会要求的，剩下7.9%选择的是其他原因。

从这个结果可以看出，社区居民参与社区治理，虽然有一部分人觉得这是自己的权利，但是大多居民参与不是基于居民自身的责任感和权利意识，而是从众性和盲目性，是被动地参与的。