我国综合运输服务的主要问题及国际经验借鉴

我国综合运输服务的主要问题及国际经验借鉴

交通运输部规划研究院综合运输研究所

2014年4月30日

一、当前我国综合运输服务发展中存在的主要问题

总体来说，当前我国综合运输服务发展中存在的突出问题是各种运输方式发展不协调，缺乏有效衔接，一体化运输服务水平不高。

客运方面，集中表现为各种运输方式分割、区域分割、城乡分割的“三分”问题。由于各种运输方式市场化程度不一，运输政策、规划、标准缺乏统一和衔接，导致客运“零换乘”和各种运输方式之间的联程售票尚未实现。由于存在区域壁垒，使得都市圈地区、城市内部和城际间普遍存在换乘不便、购票繁琐等现象，增加了交通出行时间、费用，降低了公共交通吸引力。由于城乡公共客运二元分割，使运输装备、票制票价、财税支持等方面各成体系，导致“公交车不下乡、农村班线不进城”。

货运方面，集中表现为运输结构不合理和多式联运发展滞后。由于长期缺乏从推进综合运输体系建设的高度统筹考虑交通运输的发展，使得交通运输资源难以实现优化配臵，各种运输方式发展不平衡、不协调，供给短缺与局部过剩并存，铁路、内河水运已经成为制约综合交通运输发展的薄弱环节，导致干线公路承担了大量煤炭、矿建材料等大宗物资运输，增加了物流成本、能源消耗、交通拥堵、车辆尾气排放和交通安全事故。另一方面，

我国的货物多式联运发展总体较为滞后，目前我国集装箱海铁联运比例仅为2%，远远低于欧美发达国家水平（美国集装箱海铁联运比例为40%、欧洲为30%），造成集装箱铁水联运发展缓慢的根本原因是由于长期以来铁路运输市场相对封闭、运价由政府控制难以体现市场需求，造成铁水联运缺乏竞争力。

二、国外综合运输服务与管理工作经验

（一）美国

1.强调政府和法律在推进交通运输体系发展中的作用

运输业与经济市场的关系及其重要的地位决定了运输业的相关政策必须由政府加以规范与引导，美国政府始终依据各种运输方式的发展阶段和经济市场的需要进行相关政策的调整，以促进交通运输体系的快速发展。在“运输能力”提升阶段，联邦政府允许并鼓励私人投资修建公路，联邦政府和各州政府则通过认购股票、低息贷款、减免税费和土地划拨等方式对运河和铁路建设加以支持。在交通运输结构调整阶段，联邦政府则通过颁布法令以限制铁路、汽车和航空运输在某些领域的发展。在各种运输方式的规模和结构得到发展与平衡之后，联邦政府的政策重点也转向如何提高运输质量、增加科技含量和降低环境影响，通过颁布了“冰茶法案”（ISTEA，Intermodal Surface Transportation Efficiency Act，1991）、“续茶法案”（TEA-21，Transportation Equity Act for the 21st century，1998）和“空气清洁法修正案”（Clean Air Act of 1990）等法案对交通资金与补贴的使用、

交通均衡发展和环境保护等诸多环节加以规范。

2.对运输业的经济管制从建立到放宽

19世纪末以后，美国对各种运输方式的管制政策随着运输市场的发展，经历了从建立到逐步放松的过程。

铁路方面，1887年为防止铁路过度竞争，美国出台了《管制商务法》，联邦政府建立了一个独立的管制机构——ICC（州际商务委员会）来管制事关公共利益的铁路运输业；19世纪末至20世纪初，铁路企业兼并和联合“浪潮”的愈演愈烈，垄断加剧，美国相继出台了《爱尔金斯法（1903年）》、《赫伯恩法（1906年）》和《曼恩—爱尔金斯法（1910年）》等一系列铁路管制法规，解决承运人的差别待遇与回扣、加强管制权力及促进管制效率等问题。

公路方面，随着汽车数量的增多、基础设施规模的扩大，美国于1935年颁布了针对公路运输市场竞争的管制法规《汽车承运法》。

航空方面，美国航空运输管制始于20世纪20年代中期以后，在1938年的《民用航空法》出台以前，已有几个与航空运输有关的法律对航空运输的内容、邮件的寄运、客票的收入等实施了有限的管制；基于航空运输是新兴产业及其在国防中的地位，1938年国会经过反复讨论和研究，通过了以对航空运输实施管制为主要内容的《民用航空法》。

水运方面，美国对水运业的管制始于1940 年《运输法》的

实施，该法对水运业的管制主要参考对铁路的管制模式，涉及运价和许可证等方面的内容。

1940年以后，美国几乎对所有运输方式的管制制度都已形成。

然而，由于运输管制造成了较高的社会成本，并使资源分配效率大大降低，逐渐出现了管制失灵问题，从而使美国在20世纪70年代以后，开始有步骤地放松经济管制。为拯救铁路运输业，美国于1973年和1976年分别通过了对铁路放松管制的法律；1978年通过了《航空运输放松管制法》，采取允许航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争；1980年，通过了对公路运输放松的管制法和进一步放松对铁路的管制法；1985年撤消了民用航空委员会（CAB）；1995年通过了《ICC终止法》，同时成立了地面运输委员会（STB）以执行剩余的管制职能，并改革运输业的经济管制。这些法案的主要内容是放松对铁路、民航、公路和其它运输方式的市场进入和运价管制，鼓励竞争，扩大企业自主决策范围。

（二）德国

1．制订全国性货运与物流总体规划

德国联邦政府意识到，货物运输的发展不仅决定了德国整个运输系统的形象，关系到能否拥有一个灵活、方便的运输服务体系，也对促进经济繁荣、实现社会经济可持续发展具有重要影响。

2009年，德国联邦政府组织编制了《德国货运与物流总体规划》，提出货运与物流发展的目标是：交通运输要在更少地占用土地情况下，为经济繁荣、社会就业以及国家竞争力做出长久的贡献；交通运输要保护好我们的自然资源，保护好我们现在和后代的生活质量；交通运输使我们每一个人都能参与社会公众活动。

在《德国货运与物流总体规划》中，明确了货运与物流发展的7个主攻方向，分别为：优化利用交通基础设施，打造更高效的交通运输；避免不必要的运输，确保运输机动性；将更多交通量转向铁路和内河航运；升级改造运输通道和枢纽站；环境友好、气候宜人、无噪音、安全的交通运输；货运业良好的工作条件与培训；采取措施，促进德国成为更富吸引力的物流中心。

2.强调各种运输方式的协调和均衡发展

德国强调运输市场的充分竞争，运输生产要素的配臵主要依靠市场调节，国家为市场活动提供基础条件，并在保护公平竞争方面发挥调控作用。在市场机制下，各级交通运输主管部门不直接干预企业的微观活动，通过做好运输市场基础设施规划建设和加强管理，综合运用行政、法律、经济手段，对运输市场实行间接调控，从而实现“合理配臵运输方式，充分发挥各种运输方式的优势，引导公路运量向铁路、水运转移，形成长距离运输以铁路、水运为主，两头的衔接与集疏以公路为主的运输组织模式”这一调控目标。