中国信托行业监管与发展的历史演变

中国信托行业监管与发展的历史演变
我国信托公司自1979年重新恢复设立至今，跌宕起伏，已经走过了三十多年的历程，既有值得汲取的历史教训，也在我国改革开放和金融体系改革的不同历史阶段发挥
过积极作用。

银监会自成立以来，一直重视遵循信托业的科学发展规律，着力研究改革
多年摇摆不定的业务发展模式，着力解决多年带病运行困扰行业监管和发展的根本问题，不断加强监管制度建设，引导信托公司改革和对外开放，使我国信托行业开始步入良性、快速、可持续的发展轨道。

当前，信托公司为合格投资者和实体经济提供金融服务，成
为理财市场重要参与者和提供商，在丰富我国金融市场和支持国家经济社会发展等方面
发挥着日益重要的作用。

“十一五”期间信托公司实现持续、健康、快速发展
“十一五”期间，银监会以科学发展观为指导，坚持“一手抓风险防范与化解，一
手抓科学发展”，着力推进科学监管、民主监管、依法监管，避免了每逢我国经济进入
宏观调整期，必然伴随某类非银机构被治理整顿的路径依赖，摆脱了信托业多次起伏、
信托公司反复折腾的历史宿命。

在本轮国际金融危机中，信托公司不但经受住了考验，
而且稳中求进，进入了平稳较快发展的轨道。

破解功能定位难题，制度体系建设取得较大进展
“十一五”期间，银监会注重遵循信托公司科学发展规律，不断探索信托公司的功
能定位和扬长避短的发展路径，积极推动信托行业平稳转型。

2006年年底，银监会正式启动对信托公司的功能改革，并于2007年颁布实施新的《信托公司管理办法》和《信
托公司集合资金信托计划管理办法》，进一步明确了信托公司“受人之托、代人理财”
的发展定位，确立了面向合格投资者以及固有资产和信托资产分离等一系列经营理念。

五年来，清理废止了160多个文件，修改完善了10多个管理办法，新颁布了几十个管
理规章，搭建了以上述两个新办法、净资本管理、公司治理、监管评级与分类监管等规
章为中心，以证券投资、房地产信托、银信合作等规范性文件为辅助的监管制度体系。

目前，制度建设已经贯穿信托公司监管和发展的各个环节，用制度管事、按制度办事的
长效机制逐步形成，为信托公司科学发展、稳健发展提供了重要保障。

巩固改革成果，行业规模和整体实力实现快速发展
“十一五”期间，全国63家信托公司固有资产总额增长1.42倍，所有者权益增长1.92倍，资本规模增长较快，抗风险能力进一步提高；管理的信托资产总额增长13.3倍，不良资产总额下降45.06%，不良资产率3.5%，下降6.8个百分点，业务规模迅速
扩大，发展质量明显提高；56家信托公司实现盈利，全行业在“十一五”期间累计实现
净利润560.80亿元，盈利水平大幅提升；截至2010年底，前10家信托公司信托资产
规模占行业总规模的48.78%，净利润超过1亿元的信托公司有43家，净资产超过10亿元的信托公司达42家，行业发展整体向好。

在后金融危机背景下，信托公司继续保持
了良好的发展势头，达到历史最好水平。

改革业务模式，解决困扰行业监管和发展的根本问题
银监会成立以来，特别是2007年以来实施的改革，使信托公司监管和发展理念全
部更新，业务叙做办法彻底改进。

银监会确立“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，坚持“一手抓风险防范和化解、一手抓科学发展”，在“分类监管、区别
对待、扶优限劣”原则下启动信托公司分类监管工作，在“风险可控、成本可算、信息
充分披露”的原则下引导信托公司创新发展。

面对国际金融危机后的国内外复杂形势，
强调树立“五种观念”，即全局观、风险观、辩证观、市场观、历史观；做到“六个坚持”，即坚持风险为本、坚持制度先行、坚持相互沟通、坚持精确制导、坚持一司一策、坚持标本兼治。

信托公司监管工作逐步走向精细化，公司发展也有较大改观，业务模式
上逐步回归信托主业，积极探索自主管理和业务创新。

截至2010年底，全行业信托业
务收入占总收入比重上升为58.76%，首次超过固有业务收入，成为主要的收入来源，收
入结构日趋科学化、合理化；2010年，主动管理类信托业务平均规模占信托业务总规模
的49.12%，主动管理类信托业务规模增长率105.61%（信托总规模增长率48.01%），
增速较快；信托公司QDII业务顺利启航，REITS业务也正积极参与，在加强对信托公司股指期货、伞形信托、TOF、PE子公司设立等创新产品、创新制度研究的基础上，银监
会已批准部分信托公司进行业务创新试点。

体制机制建设取得突破，风险管理水平不断提高
“十一五”期间，银监会持续推动信托公司引进境内外战略投资者，稳步推进综合
经营试点。

5年来，共有9家外资金融机构、20余家大型国有企业或国有控股企业陆续
获准参股信托公司，对完善信托公司体制机制、提高风险管理水平产生了事半功倍的效果。

同时，着力引导信托公司提升内部管理透明度，从加强内部控制着手，不断健全基
本业务和管理制度，细化业务管理办法和操作流程。

重视完善信托公司法人治理结构，
提升“三会一层”组织架构有效性，强调董事会的“诚信义务”和“看管责任”，信托
公司初步建立起相互制衡的决策机制和管理程序。

倡导性提出建立首席风险官（CRO）、适度的薪酬与职业规划激励相结合等理念与机制，信托公司业务团队建设大为加强，风
险防范意识逐渐深入人心。

通过体制机制的改革与突破，信托公司增强了持续发展的内
生动力，竞争能力、服务水平也得到较大提升。

妥善解决历史遗留问题，积极推动符合条件的信托机构重新登记
始于1999年2月的信托公司第5次清理整顿工作既严肃了市场纪律，也产生了历
史遗留高风险机构的风险处置问题。

为维护社会稳定和市场正常经营秩序，银监会对整
顿后仍不符合条件的高危机构坚决实施市场退出，对符合条件的进行行政重组或司法重整。

经过近5年的艰苦努力，信托公司风险处置工作已近尾声，银监会成立之初的9家信托公司处置工作基本完成，伊斯兰信托、庆泰信托和金信信托在引入合格战略投资者之后已重新恢复经营。

2007年两个新办法颁布后审慎启动的13家历史遗留信托机构的重新登记工作，在严格准入条件的前提下，目前已有10家信托公司的重组方案获得批准，其中9家信托公司已重新开业。

在不断总结风险处置经验的基础上，我们积极研究信托公司的风险预警机制，不断完善风险处置规章制度，逐步建立信托公司的风险长效机制，确保在甩掉沉重历史包袱的同时，通过构建长效机制努力防止背上新的包袱。

2006年以来，再也没有出现一家新的信托公司被强制关闭，或因一家机构出问题而影响全行业发展的重大风险事件。

目前市场上正常经营的信托公司均是在通过银监会严格的准入条件后获准重新登记的，日常经营和管理受到严格监管，信托行业平稳转型已经基本实现，总体运行情况良好。

可以说，信托公司历史遗留问题的解决是有较大成效的，行业发展也是得到市场认可的。

坚持审慎监管，严守风险底线，实现了信托公司健康、稳健运行
银监会一直将严守风险底线作为信托公司监管工作的重中之重，不仅及时防范与化解了不同时期的单体业务风险，而且有效防止了单体业务风险的系统性蔓延，促进信托公司在发展中防风险，在防风险中谋发展。

风险为本意识正逐步融入机构战略规划和日常管理，保证了信托公司在整个“十一五”期间的健康、较快发展。

银监会高度关注不同时期的重点风险。

一是科学有效规范银信合作业务。

鼓励信托公司与商业银行科学开展银信合作业务，完善我国理财市场功能，满足人们日益增长的理财需求，但坚决抑制通道类业务，禁止监管套利，引导信托公司加强自主管理。

要求商业银行在2011年底前将表外资产转入表内，要求信托公司对融资类业务实行余额比例管理，保证风险责任不落空，对不达标者限制分红。

2010年底，全国银信合作业务规模已由上年年中的峰值转为较大幅度下降，成效比较显著。

二是加强房地产信托业务风险监管。

根据国家宏观政策要求，密切跟踪房地产市场最新变化，高度关注信托公司流动性风险、市场风险和政策性风险，督促信托公司加强项目后期尽职管理工作，保证项目安全运行；强化房地产信托融资监管，并在实施信托公司净资本管理中对房地产信托业务制定较高的风险系数；通过压力测试、专项调查等摸清风险底数，采取相应监管措施；对存续房地产信托项目逐笔核查，对违规行为依法查处，并适时进行风险提示和窗口指导，要求全行业审慎开展房地产信托业务。

截至目前，房地产信托业务在较快增长的情况下，暂未发生重大违规或风险事件。

三是基本实现信政合作业务平稳发展。

2009年初，银监会率先提出财政担保合规性问题，指导信托公司合规稳健保增长。

2009年末，针对用款方可能借用信托名义以债务性资金充实资本套取银行授信的苗头，及时禁止信托公司以债务性集合信托资金补充项目资本金，消除借贷政策套利空间。

2010年，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的要求，督促各信托公司
做好地方政府融资平台贷款的自查整改和业务清查工作，取得良好效果。

探索建立行之有效的监管体系，保障信托公司科学、规范发展
“十一五”期间，银监会探索建立并逐渐完善了以市场准入、非现场监管和现场检
查为主的监管体系，实现对信托公司功能监管和机构监管相结合，寓监管于服务之中。

5年来，通过对历史遗留高风险机构的艰苦处置，更加深刻地感受到严格审慎把好准入
关的重要性。

始终坚持把风险防范关口前移，坚持逢进必考、逢入必谈，坚持审核材料
和现场走访相结合，坚持市场准入与风险化解相结合，要求重组后的新设机构必须债务
清零，不得带病运行。

通过持续深化以风险管理为基础的非现场监管体系建设，针对市场发展和风险变动
趋势，及时调整、补充监管规定和限制性指标，发挥非现场监管的“雷达”作用，及时
发现机构违反审慎监管标准、异常变动等情况，前瞻性进行风险提示和窗口预警指导，
有效控制风险。

在非现场监管“精确制导”的基础上，充分发挥现场检查的“精确打击”作用，实现由突击检查向常规检查转变，由静态检查向动态监管转变，由合规检查向风
险为本检查转变，由经验依赖型向制度化管理转变，由信息分散化管理向集约化管理转变，由单一手段、单一目标向多种手段、多元化目标转变。

此外，我们还坚持银监会整
体监管与各地银监局属地监管相结合，建立了信息共享、沟通顺畅、贴近市场、反应迅
速的联动机制，监管工作的针对性和有效性大为提高，为信托公司规范发展、科学发展
提供了重要保障。

继续推动信托公司科学发展
信托公司在“十一五”期间的改革和发展成果得来十分不易。

在全力巩固和保护好
已经取得的各项成果的同时，也要清醒地认识到，信托公司发展虽然总体向好，但在发
展战略、市场特色等方面仍有不足，公司治理、内部管控、人力资源等基础建设与国内
外成熟金融机构相比还有一定差距，类信贷业务比重依然较大，应对国内外复杂形势的
能力还有待提高。

此外，信托公司发展的外部环境也有待进一步优化，表现在：信托财
产登记制度、税收制度问题悬而未决，证券投资业务、私人股权投资业务和参与上市公
司定向增发及网下配售业务遭遇政策壁垒，在理财市场还面临不公平的境遇等等。

信托
公司进一步改革和发展还有很多工作需要我们继续努力。

“十二五”期间，信托公司监管工作的总体指导思想是：全面贯彻落实中央经济工
作会议和银监会工作会议精神，一手抓风险防范、一手抓科学发展，紧盯市场变化，严
守风险底线，审慎鼓励金融创新，夯实发展基础，推进发展方式转变，努力提高竞争力
和服务水平，促进信托公司的稳健健康发展。

具体来讲，“十二五”期间将抓好以下四
方面工作：
夯实发展基础，确保信托公司继续实现健康、稳健、可持续发展
目前，信托公司的经营发展、整体效益虽然不错，但能否实现未来可持续发展，取
决于机构能否将更多的精力投入到自身基础建设中。

信托公司未来发展更加取决于公司
团队、管理能力和服务水平能不能跟上。

“十二五”期间，银监会将引导信托公司继续
扎实练好内功，不断提升核心竞争力。

通过加强体制机制建设，建立高效协调、有效制
衡的前中后台机制，全面提高自身的风险管理技术和水平，建立成本和风险相匹配的约
束机制，不断提升抵御风险的能力，增强可持续发展的内生动力。

通过加强制度建设，
制定标准化、模块化、流程化的规章制度，为风险管控全覆盖提供制度保障。

通过改进
激励约束机制，将风险底线意识逐步融入到战略规划和日常经营管理中，建立起与长期
风险责任挂钩的合理薪酬制度。

通过完善人才引进机制，创新人才培养机制，改革人才
激励机制，做到既能引进人才、又能培养人才、还能留住人才，切实提升信托公司核心
竞争力。

通过进一步加强引进境内外战略投资者的对外开放工作，坚持择优而取，按照“依法、自愿、市场、审慎、效率”的原则，鼓励引进有实力的合格境内外战略投资者，积极探索建立科学合理的股权结构。

落实宏观调控政策，督促信托公司加强风险防范工作
“十二五”期间，信托公司监管重点仍然是坚守风险底线，紧盯国内外最新变化，
确保监管措施紧跟行业发展和风险转换，提高全面风险管控能力，有效执行国家宏观调
控政策。

坚持风险全覆盖和风险有效隔离并重。

通过加强对信用风险、市场风险、操作风险
和流动性风险的监测分析，及时作出风险提示及预警，有效提高信托公司的风险识别、
计量与监测水平，提高风险管控能力；坚持审慎推进综合经营试点工作，构筑牢固防火墙，严格实行与控股股东的“人员、资金、办公场所”三分开，坚持“独立运作、自主
管理”，高度关注和限制不当关联交易，防止利益输送和风险传染。

坚持宏观审慎监管与微观单体业务风险监管兼顾，做好重点风险防范与化解工作。

银信合作方面，继续落实商业银行表外资产转表和信托公司计提风险资本工作，坚持信
贷资产转让真实性、整体性和洁净转让原则，紧盯业务发展动向，防止出现打擦边球、
甚至变相突破既有规定的情形，杜绝监管套利；信政合作方面，继续推进平台贷款风险
的有效防范和化解工作，按照银监会统一部署，依照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的十六字要求，进一步加强合规管理和后续管理，加强与地方政府沟通，跟
踪重点公司和项目，必要时进行窗口指导；房地产信托方面，目前信托公司开展的房地
产信托业务是有监管的合法业务之一，银监会自2005年就陆续对信托公司颁布了比商
业银行更加严格的监管规定，除最低资本金、二级资质、“四证”齐全要求外，还包括
禁止向开发商发放流动资金贷款、禁止进行商品房预售回购、禁止以信托资金发放土地
储备贷款，将投资附回购形式的变相融资行为视同贷款管理等一系列规定，这些政策规
定至今未发生改变。

深化改革，转变发展方式，服务实体经济发展
督促信托公司科学制定发展战略。

改变单纯追求规模、速度和市场份额扩张的粗放
式发展模式，探索与自身比较优势和所在市场特点相适应的差异化发展路径。

以“十二五”规划纲要中提出的关于发展战略新兴产业、稀缺资源、民生行业及弘扬重要传统文
化的指引为创新导向，探索可持续的发展模式和盈利方式。

坚持“有保有压”，严控
“两高一剩”，加强对国家经济结构调整过程中“三农”、小企业、节能环保等重点领
域和薄弱环节的支持力度，坚持履行社会责任，与国家经济社会发展战略相互协调，与
实体经济良性互动发展。

在有效监管的前提下，按照“风险可控、成本可算、信息披露充分”的原则，稳妥
推进金融创新，营造良好发展环境。

继续推动信托产品交易平台建设，鼓励信托公司研
究创新设立中长期“私募基金型信托计划”，争取在银行间市场挂牌交易。

在QDII、REITS、股指期货等新工具、新业务方面继续创新，做好跨市场配置及TOT产品总结工作，推进PE管理公司试点，在风险与收益相匹配的前提下适度开展社会保障房信托业务，加快公益信托立法进程，持续提升信托公司发展质量和服务水平。

完善监管体系，推动信托公司监管工作再上新台阶
着力加强非现场监管能力建设，提高非现场监管的前瞻性和导向性。

要将监管人员
列席公司董事会、定期走访、与内审或稽核人员定期谈话等制度化，促进信托公司自我
约束机制的建立。

针对信托公司在经济周期性波动中涉及敏感行业、重点业务可能存在
的风险隐患，加强监测分析，及时作出风险提示及预警。

要继续强化一司一策、分类监管，对风险管理能力较强、评级结果较好的公司，积极支持其发展，鼓励其开办创新业务；对于风险管理能力差、风险水平高、评级结果较差的公司，限制其高风险业务并加
强监管力度，增加检查频度。

要对信托公司实施净资本监管，对不同监管级别的信托公
司设置差异化风险系数。

完善现场检查制度，以促进信托公司树立风险为本、合规审慎经营理念为目标，贯
彻风险监管、持续监管、检查与处罚相结合三原则，有效运用EAST系统，提高现场检
查水平。

把好市场准入关，严格实施准入监管。

继续按照“准入监管要促进公司治理建设、
要体现强化风险内控、要有利于建立健全激励约束机制和适应金融创新的需要”的要求，坚持采取准入事项实地调研走访、评审、答辩等方式，加强与现场、非现场沟通。

对于
银行综合经营试点设立的信托公司，五年以后进行后评价，低于行业平均水平的要责令退出。

继续推进法规制度建设进程，围绕热点问题开展调研，加强对信托行业发展具有重要影响的法规制度的研究工作，不断完善风险监管制度体系。

发挥行业协会作用，构建行业发展的平台和纽带。

指导信托业协会，推动行业公平竞争市场秩序建设、行业数据库建设和从业人员培训等工作。

信托公司基于法律赋予的独特制度优势，以“受人之托、代人理财”的专业理财机构为发展方向，具有无限广阔的发展前景。

信托行业将抓住“十二五”发展的重要战略机遇，在实践中改革，在改革中发展，进一步提升金融服务水平，为我国金融体制创新和经济社会发展作出新的贡献。