《政府未来的治理模式》读书笔记

《政府未来的治理模式》读书笔记

田纪云

由于所处的社会、经济、政治等环境以及公众需求的的不断变化，科技、通讯的不断发展，各种社会问题和矛盾冲突的出现，政府时时刻刻都面临着调整和变革的需求，各国政府也都在不同程度上对这种需求做出了回应，这种回应最重要的表现就是政府改革。政府的改革是一个持续不断的过程，只要政府存在，这一过程就不会停止。由于公众的生活和政府密不可分，公众对政府是密切关注的，学者和实际工作者也时时在寻求政府更好地治理方式。现实的复杂性使得这种寻找与探索不是阶段性的，而是一项复杂艰巨的长久性，甚至可以说是永久性任务。

尽管变革在政府部门中是司空见惯的经历，但20世纪80年代和90年代的行政改革却极为特殊，不仅改革幅度扩大，而且变革的基本性质也被重新考虑。或许是由于变革无处不在及其基本性质使然，最近几十年所推行的行政改革在理论上难以达成共识。尽管在倡导“政府再造”的口号下出现了许多不同的改革思潮，并被其提倡者用于同一改革方案的组成部分加以推行，但是这些改革思潮及理念之间固有的矛盾往往难以协调。因此，基于实践和理论两个方面的原因，了解支撑行政改革的相关理念就变得尤为重要，好的改革必须是协调的，或者其中的不协调可以进行适当的调适。因此，基于理论和实践两方面的原因，了解支持行政改革的相关理念就变得尤为重要。盖伊˙彼得斯的《政府未来的治理模式》这本书第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种理念的观点有机的结合在一起，被誉为对眼花缭乱的全球治理变革进行综合分析的杰出著作。

在本书中，盖伊˙彼得斯主要运用了比较分析的研究方法。他总结了传统政府治理的六项主要特征：政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制和平等。针对传统的政府治理模式，为了提高效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同程度的改革。彼得斯对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府四种改革模式，进而认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每种模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益

五个方面进行了深入分析。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。

这四种理念是作者对当今世界政府改革模式的总结与概括，但同时这些理念也反过来影响和指导着各国正在进行的改革实践。

市场式政府

市场模式的基本观点是，当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定，即私人部门的管理方法（无论是什么样的管理方法）几乎可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门的管理方法。在人们看来，传统的官僚制行政模式存在诸多问题，而市场模式被假定为能够解决公共行政中存在的问题。事实上并不存在一个单一的市场模式，它只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法（king，1987）。应用市场的方式来改革政府的基本理论依据主要包括以下几点：市场效率、官僚垄断、一般管理。

关于组织结构。市场模式的倡导者们设想，传统公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应。解

决公共组织在结构方面所存在的问题的方法应该是清楚而明确的。改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。打破大政府垄断的最基本方法就是利用私人组织或者半私人组织来提供公共服务。权力分散也可以通过将大的部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层的政府机关等方法来实现。

关于管理。由于公共部门的职员被认为与私人部门的职员一样，因此其他的管理方式完全可以应用于政府部门。较为典型的做法包括政府人事管理领域已经开始了以市场为导向的改革。同时，公共部门也正在进行着财政管理的改革，提倡购买者与提供者分开，并建立内部市场。在公共物品和服务的提供上，“市场检验”或者说“签约外包”已经在一定程度上被采用，政府的工作已经引入私人力量和竞争。

关于公共政策制定。在市场式治理模式与官僚体制的作用之间不可避免地存在着矛盾。一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个企业型的机关，这些机关被授权独立自主地制定政策。另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。但对于政府中的很多人而言，被迫遵守通行的政策信条实际上就是试图使公务员制度和政策制定政治化，这一矛盾难以调节。

关于公共利益。有关公共利益的第一个方面的内容是应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。其次，政府应该对市场信号做出反应。再次，公民应该被看成是消费者和纳税人。公共利益除了可以影响政策制定，还能够有助于公民在市场中更自由的选择所需要的公共服务。

参与式政府

参与式政府的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客与公共部门所提供的产品及服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深、掌握的信息也较多。这种方法进一步假设，那些被埋没的思想和才华如果能有效使用，政府将会表现的更好。因此，市政府更好发挥功能的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员参与到决策和管理中来。参与式政府意在强化组织内员工的参与意识并在公共组织中创造一种更强烈的参与气氛。公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心；作为一个普通的现实存在的群体，基层官员的作用需要得到承认。参与模式也关心公民的

参与和国家与社会间的关系。

关于组织结构。参与式模式更注重过程发生中的程序而不是结构。就某一层次来说，如果员工与服务对象都能参与决策，也就可以不需要正式的组织了。结构改革可以使参与更为便捷，因此，参与式政府认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。公众一方面希望政府更具灵活性、回应性，同时希望政府更遵纪守法、服从规则，二者之间存在矛盾。

关于管理。参与式治理方法对公共部门的管理具有重要意义。政府组织的低级员工和服务对象能否直接参与管理决策对其能否良好运转具有重要意义。参与方法最重要的特征就是要明确的把社会利益融入治理之中。

对于政策制定来讲，参与式管理方法更倾向于自下而上的政策制定，该方法偏好于分权化的决策，组织的低级员工对政策制定会有相当的(但不是决定性的)影响力，组织本身在做出与其休戚相关的决策时，也更具有控制力。参与管理方法认为，官僚机构中的低级员工对政策必然具有相当的影响力。

关于公共利益。参与式国家的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通过四种机制来实现。第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。第二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的。第三，公共决策应该让胡政策影响力的公众通过对话过程来做出。第四种参与机制，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。

弹性化政府

就基本层面而言，弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。因此，该方法主张不断撤销现有组织，企图建立“摧毁组织”的原则。

关于稳定性和永久性。公共组织以及私人组织的稳定性和永久性也有其优点。历史悠久的组织可以引导政策沿着积极的道路前进。稳定性的消极特性认为，公务员习惯安定的生活，而且偏好终身任用制度。稳定性也是组织记忆的重要来源。组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的潜在障碍。虽然政府永久性