论地方政府财政收入结构、困境和转型

论地方政府财政收入的结构、困境和转型

摘要：在开征房产税的前提下，应适当提高征地补偿标准，但在出让环节实现零成本或低成本供地，一者此举可以保障失地农民利益，二者使地方政府在获得房产税收入后放弃对土地财政的依赖，三者降低房地产商拿地成本、切实降低房价水平，让买房者在负担房产税前提下减少购房成本支出。

关键词：地方财政；结构；困境

中图分类号：f810.7 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2013）06-0-01

一、地方政府财政收入的结构

当前，我国各地方政府的财政收入，主要来源于以下四个方面：第一，税收收入。税收是政府财政收入的基础。在我国，由于实行分税制财政管理体制，归属于地方政府固定收入的税种包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、筵席税等7个，另外，增值税（不含进口环节海关代征部分）、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城建税、印花税等7个税种为中央政府与地方政府共享收入，按照比例分成。

第二，土地财政。地方政府依靠出让土地使用权来获取收入，形成了这项“第二财政”，属于预算外收入。审计署的调查显示，2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%。中国金融四十人论坛近期公布的课题报告《土地制度改革与新型城

镇化》指出，现在大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。

第三，国有资产收益。地方政府所属国有资产运营所获得的利润、红利、租金、股息等，构成了地方财政收入的第三支柱。

第四，地方债务。地方债务主要包括银行贷款、城投债、股权融资、建设-经营-转让（bot）融资和产业投资基金筹资等多种形式。由于社会支出上升、卖地收入状况欠佳、自身投资回报下降甚至亏损以及现金流恶化，地方政府的财政状况不得不更多地举债，以偿还到期债务、支付现有债务的利息和充实运营资金。近年来，我国各地方政府的债务规模不断扩张，尽管尚无权威统计数据，但多数专家学者预测总规模大致应在gdp的30%-40%左右。

二、地方政府财政收入的困境

当前，我国各地方政府的财政，不仅面临着收支恶化、捉襟见肘的问题，还面临着收入不可持续、偿还风险集聚等问题。具体而言，地方财政收入面临的主要困境有：

首先，地方政府财权与事权不相匹配，收支恶化现象严重。这是我国中央和地方政府之间长期存在的一个基本事实。1994年的分税制改革和之后相关的行政体制改革，重新调配了中央政府和地方政府的财权和事权，中央政府通过对税收征管的控制和再分配而获得了对地方政府的影响力，但随着事权下放，地方政府的支出却不断膨胀，以至于现在多数地方政府财政极为窘迫。

其次，税制结构调整，地方收入越发拮据。根据近期国务院公布

的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，以“营改增”为代表的税制结构性调整改革，将在2013年进一步扩大试点范围，旨在切实为服务业企业减轻税负。总体税收收入水平的下降，将不可避免地冲击本已匮乏的地方财政收入。

第三，土地财政诱发大量社会问题，且不可持续。由于地方政府财政过于依赖土地出让收入，而现行土地征收制度又存在诸多缺陷，致使在农村土地征收和房屋拆迁过程中出现了大量的违法强拆、农民失地等社会问题，更有大批血案激化社会矛盾。即便如此，自2010年起，各地方政府土地出让金净收入正逐步下降，2012年政府土地相关净收入在财政总收入中占比21%，比之2010年31.7%的峰值已明显下降，土地财政已开始呈现难以持续的势头。

第四，地方债务偿还风险集聚，坏账显现概率加大。目前我国大部分地方融资平台的抵押资产都是土地，这意味着地方政府未来能否如期还债与当地房地产市场的发展情况有着密切关联。当前国家对房地产市场的调控力度有增无减，尽管居民购房需求依旧旺盛，但伴随着保障性住房的大规模建成和适婚购房人群的峰值回落，以及房产税开征预期增强，本已是空置率超高的房地产市场，还能支撑多久，着实难以预测。一旦房地产泡沫破裂，地方债务风险必将集中爆发，金融系统和社会秩序也将不可避免地受到冲击。

三、地方政府财政收入的转型

转型是地方政府财政体制必然的选择。解决上述主要问题，可行的措施有：

一是，尽快修订相关法律法规，依法明确中央和地方的事权划分，同时调整中央与地方政府税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等。现行中央与地方共享税的分成比例大致为75：25，可适当增加地方政府分成额度，为地方政府提供公共服务配备更加充裕的资金。

二是，加快行政体制改革步伐，精简政府机构和人员。各级政府应合理划分政府与市场、政府与社会的边界，取消不适当的行政审批，坚持建设“小政府大社会”，以减少不必要的行政性支出。这不仅有利于减轻各级政府的财政负担，更有利于调整政府职能、释放社会活力。

三是，适时、合理推进房产税的开征。国务院《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》已作出安排，个人住房房产税改革试点范围将继续扩大。但鉴于同时对存量房和增量房普遍开征房产税的条件尚不成熟，笔者认为，应对存量房中属于已满足居住条件后另行持有的投资性房产普遍征收房产税，同时，采取新旧划分的办法，对新购居民住房普遍开征房产税。这将最大限度减少房产税开征阻力，并有效遏制投资性购房的需求，促使房价回归理性，同时为地方政府创造一项持久的收入来源，更可减轻地方政府对土地财政的依赖。

四是，改革土地征收、出让制度，逐渐摆脱对土地财政的依赖。现行的土地征收和出让制度割裂了土地成交价格，地方政府直接参与征地、卖地，从差价中获取暴利，不仅不利于保护失地农民利益，

而且助推房价高企，财政收入被土地“绑架”。笔者建议，在开征房产税的前提下，应适当提高征地补偿标准，但在出让环节实现零成本或低成本供地，一者此举可以保障失地农民利益，二者使地方政府在获得房产税收入后放弃对土地财政的依赖，三者降低房地产商拿地成本、切实降低房价水平，让买房者在负担房产税前提下减少购房成本支出。