调研报告：发挥地方人大常委会党组在国家权力机关工作中的领导核心作用

调研报告：发挥地方人大常委会党组在国家权力机关工作

中的领导核心作用

前言

1927年《中国共产党第三次修正章程决案》，首次将“党团”在党章中单列为一章，共九条。1945年党的七大党章将党团改称党组。从此，党组制一直沿用至今。在《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《党组工作条例》）出台之前，仅有党章第九章对党组作出了党内“宪法”层面的原则规定，共2条内容，200余字。各部门党组开展工作的主要依据是根据党章、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、中组部《关于党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》及有关规定，制定党组工作规则，对自身的议事范围、议事规则和程序、民主生活会、党风廉政建设、作风建设、中心组学习等方面作出规范。有的省（区、市），如湖南省，由省委统一制定《党委（党组）贯彻执行民主集中制的基本规则（试行）》，对党组工作运行作出相关规定。但是，在全党层面，缺乏统一的制度规范，党组工作处于“无法可依”的局面。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。”党的十八大以来，党中央多次强调党的制度建设，2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》正式发布，明确了30余项制定、修订、健全、完善的法规，《党组工作条例》就在其中。2015年5月29日，中共中央政治局会议审议通过了《党组工作条例》，明确规定党组是领导机构，在本单位发挥领导核心作用。并对党组的设

立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求。为党组设立和运行提供了总依据总遵循，使党组整体运行和工作走上了制度化、法制化轨道。

多年来，地方各级党委在发挥好总揽全局、协调各方的领导核心方面进行了有益的探索，从政治上、思想上、组织上加强对地方工作的领导，逐步形成了党委领导工作新的格局。在这个新的领导工作格局中，党委做到了站高一步，看远一步，想深一步，从整体推进全局工作的要求出发，统筹协调好人大、政府、政协几套班子之间的关系，既体现集体领导，又体现了分工合作，做到了各司其职、团结奋进，形成了整体合力。在新形势、新要求下，对人大常委会党组在国家权力机关工作中的地位、作用进一步进行审视，十分必要。为此，根据XX省机关党建研究会第三课题组开展“严肃机关党内政治生活研究”的要求，省人大常委会机关党委以“适应全面从严治党新要求，开创机关政治生态新局面——关于地方人大常委会党组在国家权力机关工作中发挥领导核心作用的研究”为子课题，组成课题组开展相关研究工作。课题组通过深入部分州市、县（市区）人大常委会调研，并在查阅相关资料的基础上，对地方人大常委会党组在国家权力机关工作中的性质、地位、作用等方面的问题进行了分析和研究，同时联系地方人大工作实际，对新形势下加强和改进地方人大常委会党组工作、发挥地方人大常委会党组作用提出了建议，以期对实际工作有所帮助。

一、地方人大常委会党组的性质和地位

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导地位是通过党的执政地位来体现的，而党的执政地位又是通过党对包括权力机关在内的国家机关的领导来实现的。党的领导作用和执政地位是我国人民在长期革命斗争和建设中作出的历史选择，并且在国家根本大法——宪法中确立了法定地位，这是我国社会主义民主政治建设的最重要的保证。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证，也是做好人大工作的根本保证，对于这一点，在任何时候、任何情况下都不应该有丝毫的动摇。党对人大工作的领导，大量经常性工作是由人大常委会党组承担的。地方人大常委会党组能否在地方国家权力机关中充分发挥作用，体现了党对人大工作的领导能否充分得以实现。

（一）人大常委会党组是党在国家政权机关中设立的领导机构。长期以来，对于党组的性质，在现实中有几种不同的看法：有的认为党组是党委的派出机构，等同于国家机关的工委。有的认为党组是属机关党组织，是“机关党组织的另一种设置形式”。有的认为党组是党在国家机关和其他非党组织领导机关设立的一种“组织机构”。部分学者和党内绝大多数的同志认为，党组不是党的一级组织的一级党委，也不是党派出的代表机关，而是党设在国家机关和其他非党组织中的一种领导组织或领导机关。课题组认为，理清党组的性质和地位，关键是要从以下三个方面来认识和把握。一是正确辨析“党组”与“党派出的代表机关”。党组是受批准它成立的党委的直接领导，对直属单位党组织只是指导关系，而党的工委是党委的派出代表机关，可以代表党委统一领导所属地区和部门党的工作。《党章》第十条中就明确地把党“派出的代表机

关和在非党组织中的党组”分别开来的。二是正确辨析“党组”与“机关党组织”。机关党组织包括党委、总支、支部，是属党的基层组织，而党组不是党的一级组织，而是一种党的领导机构。党组是由本级党的委员会批准设立，在单位发挥的是领导核心作用。三是不能把“领导机构”与“组织机构”并列起来。党组之所以是党的一种“领导机构”，最本质的特征有两个方面：第一，《党组工作条例》第七条规定“党组书记一般由本单位领导班子主要负责人担任，主要负责人不是中共党员或者由上级领导兼任以及因其他情况不宜担任党组书记的，党组书记、主要负责人可以分设。其他党组成员一般由本单位领导班子成员中的党员干部和纪检组组长担任，必要时也可以由本单位重要职能部门或者下属单位党员主要负责人担任。”党组在成员组成上这种较高的领导层次性，是党的这种独特的领导机构的首要特征。第二，《党章》第四十六条规定“党组的任务，主要是……讨论和决定本单位的重大问题”。党组对本部门的重大问题具有决定之权，在本部门处于领导核心地位，但由于党组的特定情况，它对机关和直属单位党组织的工作又只能是担负指导责任而不能垂直领导。党组这个独一无二的特征，使它有着而且能够起其他任何组织所不能替代的重要作用。而“组织机构”则是一个泛词，其分类繁杂，而且组织机构的性质也各不相同，容易使人模糊不清。只有用“领导机构”才能科学地揭示出党组的本质。由此而言，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的“领导机关中设立的领导机构”。而地方人大常委会党组是地方党委领导人大工作的重要组织保证，对同级党委负责，在人大工作的党员领导同志是党委派去工作的，他们首先是党员，然后才是人大的领导。这就充分说明，地方人大常委会党组在确保党对国家权力机关的领导方面负有重大的责任。