第八章 政策监控

第八章政策监控

政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约或影响着其他各环节，起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息不充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证正确的政策能得到贯彻实施，并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。

第一节政策监控概述

政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策过程的各个活动环节进行监控，既有助于实现政策的合法化，也有助于保证政策的贯彻落实，是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及政策监控机制的构成，以便对政策监控这一章有一个初步的了解。

一、政策监控的含义

政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：第一，政策监控具有特定的主体。政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。

第二，政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负有对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及其人员）的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监督与控制。由此可见，在政策过程之中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复杂的相互作用之中。

第三，政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控

制和调整等功能活动所成的动态过程（这一点我们将在第二节加以展开）。

第四，政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。

二、政策监控的分类

政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主要的分类方法：

1．根据政策过程的不同阶段的分类

按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。

（1）政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控，保证政策本身的科学性和合理性，从而尽可能地减少政策失误。

（2）政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的变形、扭曲和走样。因此，为了保证政策的全面落实，就要对政策执行过程进行监督和控制。

（3）政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运行，所以必须对评估工作进行监控，才能保证获得客观准确的政策效果信息，从而为政策的继续执行或终结提供依据。

（4）政策终结监控。通过对政策终结过程的监控，促使失败或过时的政策的及时废止，以减少损失，提高政策绩效。

2．根据政策监控的时态分布的分类

按照政策监控的时态的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后监控三种。

（1）事前监控。指在政策实施之前，为保证既定的政策目标的实现，尽量减少失误，监控主体未雨绸缪，事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种问题，并采取预防措施加以监督和控制。

（2）事中监控。指在政策运行过程中，实施同步监控，即一旦发现与原定的政策目标不一致的地方立即采取纠偏措施，提出调整意见，促使政策得到真正的落实。

（3）事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后，把政策活动产生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较，找出并纠正偏差和失误，避免再犯同样的错误。

3．根据政策监控的层次的分类

按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。（1）自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求，在政策过程中进行自我检查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现政策监控；（2）逐级监控。指上下级的政策主体之间按照授权关系，自上而下逐级对政策进行监控；（3）越级监控。指越过中间层

级，上层政策主体对下层政策主体直接进行监控，或者下层政策主体对上层政策主体进行监控。

4．根据政策监控内容的分类

按照政策监控的内容分类，政策监控可以分为目标监控和关键点监控（1）目标监控。指以政策目标的实现与否作为监控的核心，通过把握政策运行过程中目标的状态，最终实现目标与结果的相一致；（2）关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说，以重点的政策目标为关键点；以政策的重点内容为关键点；以政策的重点主体为关键点。

5．根据政策监控主体的分类

按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。

三、政策监控的作用

政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说，主要是通过政策监控子系统及监控活动，来确定政策方案是否合理、合法，找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问题新办法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现在以下几个方面：

１．保证政策的合法化

这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言，政策合法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而，各国的情况由于历史与现实上的种种原因而有很大的差别，这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义国家一般都设有宪法法院，宪法的解释权都由宪法法院掌握，所以，政策的合法化最终是由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式，建立了司法审查制度，由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以，政策的合法化就是由司法机关最终完成的。在我国，宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，因此，人大常委会从法律上来说对政策的合法化负最终责任。此外，由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法律法规，也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此，政策的合法化也必须将这个重要因素考虑在内。从以上内容可以看出，通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规以及——对有些国家来说——不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是，即使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史上并不少见。

２．保证政策的贯彻实施