第三人权益保护分析

第三人权益保护分析

随着行政法的不断发展和变化，人们逐渐认识到行政法律关系主体不仅包括直接相对人，还存在他方主体，即突破了传统的双边行政法律关系主体:行使行政权力的行政主体和行政行为所指向的对象又称行

政相对人(通常包括公民、法人或其他组织)，这些他方主体可以统称为行政第三人。我国现行立法和司

法实践对行政第三人的保护还很薄弱，许多对行政相对人的保护措施还没有惠及行政第三人，相关的法律救济迫切需要建立和完善。

一、行政第三人概念及特征

(一)行政第三人的概念

在实践中经常会出现各种多角行政法律关系，如在有些情况下公民、法人或其他组织以民事关系、行政关系或其他法律关系为中介，与已做出的行政行为产生间接的利害关系。［1］这其中关系主体不仅局

限于行政主体和行政相对人，而且由包括他们在内的多个相互冲突的利益主体组成。为了使这种多角行政法律关系达到平衡，不少学者认为有必要在行政主体和行政相对人之外确立第三类行政法律关系主体即行政法律关系第三人，以下简称行政第三人。我国目前对行政第三人研究的学者越来越多，但对行政第三人还没有一个确切的定义，在借鉴国外的界定以及国内诉讼法学界关于第三人概念界定的基础上，笔者认为可以对行政第三人的概念作如下界定:行政主体在作出具体行政行为时，并没有以其作为自己

行为的对象，但间接地对其产生作用或约束，从而与具体行政行为形成法律上的利害关系的公民、法人或其他社会组织。

(二)行政第三人的特征属性

行政第三人作为一个独立概念的提出，有其独有的特性:1．行政第三人是除行政主体和行政相对人以外

的第三方，但不能独立于行政主体和行政相对人。行政第三人是行政行为的间接指向人，是行政相对人之外的公民、法人或其他组织。各种法律关系都可以用权利义务关系来解释，结合行政第三人的独立特性，我们也可以这样来诠释行政第三人，即只要与做出行政行为的行政主体存在权利义务关系的，除行政相对人之外的公民、法人或其他组织，都是行政第三人。2．行政第三人与行政行为具有间接的利害

关系。这里的与行政行为有利害关系主要是指与行政行为的结果有利害关系，而不是行政行为本身。因为行政主体在作出行政行为时并不直接指向行政第三人，但是结果却对其产生作用或约束，只有在这种情况下才能提出行政第三人。3．行政第三人受行政主体行使权力的间接作用或约束。这个特性一方面

表现了行政第三人在行政行为中的被动性，是行政主体在行使权力时间接产生作用或约束而涉及其权益;另一方面也使其与作出行政行为的行政主体区分开来。

二、行政第三人权益保护存在的问题

(一)行政第三人缺乏独立的法律主体地位

对行政第三人的权利保障源于20 世纪60 年代的德国。德国建筑法规定，行政机关发给土地所有权人

等建筑许可时，邻地所有人或其他人可对行政机关提出撤销建筑许可之诉讼。德国对行政许可第三人权利保障的依据是应予斟酌或顾及原则之诉讼理论，该理论认为未对第三人权利予以斟酌或顾及时，第三人就可以以此为由提起诉讼，大大扩展了原告资格范围;并且，在实践中德国亦存在大量保护行政许可

第三人权利的案例。［2］例如《联邦德国行政程序法》第13 条第2 款规定:“程序结果对第三人有影响的，应其请求亦通知其为参与人”。第13 条还规定:“如果程序之开始将对第三人发生法律效力的，该第

三人依申请应被命为程序当事人;官署如知悉该第三人者，应将程序的开始通知第三人”。德国的这种保

护方法就是把将因程序的开始，导致法律上利益受影响的第三人，官署应依职权或根据申请让其参加行政程序，成为当事人。［3］日本以及我国台湾地区也都有类似规定。①由此可以肯定德国和日本以及

我国台湾地区都将行政许可第三人纳入当事人范畴，并赋予其独立的法律主体地位。而只有赋予行政许可第三人独立的法律主体地位，行政许可第三人才能在自己合法权益受到损害时，寻求救济。目前我国法律对行政许可第三人的权益保障予以肯定，但并没有确认其完全独立的法律地位。在具体法律规定中一直使用公民、法人或其他组织来涵盖行政许可第三人。例如我国《行政诉讼法》第27 条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《行政处罚法》第6 条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”《行政复议法》第2 条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”被称为我国行政第三人权利

保障书的《行政许可法》对行政第三人用利害关系人来表述。该法第36 条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”另外第47 条、48 条也都有相应规定。《行政许可法》把行政许可第三人从公民、法人或其他组织范畴中独立出来，但这里的独立只是概念上的，还没有赋予其完全独立的法律主体地位，例如《行政复议法》第10 条规定:“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”可见行政第三人只能以复议第三人的身份参加，而没有单独提出行政复议的权利。

(二)行政第三人的合法权益容易受到行政主体的侵害

因为行政第三人受行政主体作出的行政行为的作用或约束，其合法权益当然也受行政行为的影响，在现实中存在着行政主体在作出行政行为时侵害第三人合法权益的情形。

1．行政主体违法作出行政行为侵害了第三人的合法权益。例如一有权机关对自然人、法人及其他组织发放许可，公众基于政府的公信力有绝对理由相信被许可人有资质去从事许可行为，结果发现被许可人不符合许可条件且给不特定的第三人造成损失，此时我们该如何保护第三人的权益?许可机关是否应对第三人承担赔偿责任?

2．行政主体迟延履行或不履行职责，侵害第三人的合法权益。行政主体作为社会的最主要的管理者，其积极履行职责是社会安定有序发展的必要前提，也是利害关系人的合法利益得到保障的重要手段。可是在现实中，行政主体不履行职责而导致第三人合法权益受损的情况屡见不鲜。

3．因变更、撤销或者废止已经生效的行政行为而侵害第三人的合法权益。行政第三人受到已经做出的行政行为的作用或约束，这就决定了如果变更、撤销或者废止已经生效的行政行为，势必影响到第三人的合法权益。例如2002 年1 月24 日《南方周末》上曾发表的一篇题为《武汉外滩花园:一个怪胎的生与死》的报道，①案件中投资商受到损失的同时，购买外滩花园的所有业主同样因为违法的行政审批的撤销而承受损失。我国《行政许可法》第36 条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”，但对于上述案例在具体行政行为作出之前该如何去认定利害关系人，由此引发我们是否对利害关系人作扩大解释的思考。

(三)行政第三人权利救济制度不完善

目前我国法律已经将行政第三人权利救济纳入到保护范围，对此《行政复议法》、《行政诉讼法》都做了相关规定。但是笔者认为对行政第三人的权利保障仍存在以下不足:行政第三人的赔偿主体和标准不明确。对于行政第三人的赔偿，《行政许可法》有相关规定，但存在瑕疵。《行政许可法》第7 条规定:“公民、法人或其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或提起行政诉权;其合法利益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”由此可知第三人依法要求赔偿的前提是行政机关违法实施行政行为。若行政机关遵照法律规定依法实施行政许可，并积极履行后续的监管督促工作，第三人的利益又该如何实现?《行政许可法》第8 条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”据此我们可以肯定的是第三人的权益在形式上是得到了保障的，但该怎么去补偿或赔偿以及范围没有相应规定。我国现行的《国家赔偿法》也没有提及将行政许可对第三人造成的损害明确纳入国家赔偿受案范围，在实践中存在大量的行政赔偿问题无法可依。

三、行政第三人权利保护措施

(一)明确行政第三人的当事人地位

行政程序的内容主要包括行政主体作出行政行为所遵循的方式、步骤、时间等等，如果明确了行政第三人在行政程序中的当事人地位，这样就使其从法律事实主体转换为法律关系主体，有利于其监督行政主体，减少行政机关损害其权益。

1．通过行政程序对行政第三人权利进行保护。迟至行政诉讼程序才开始关注行政第三人权利的保护问题，未免失之过晚。［2］因此在保护行政第三人权益时应当依照一定的程序:(1)通知制度。行政第三人一般无法得知行政程序何时开始，而作为行政行为的影响对象，有必要参加行政程序维护其合法权益。因此行政主体有义务通知行政第三人参与到行政程序中。(2)听证制度。行政主体对于作出涉及行政第三人和申请人重大利益或者社会重大利益的行政行为时，必须要举行听证，给予申请人以外即行政第三