地方政府跨域治理的ISGPO - 国际关系与公共事务学院

地方政府跨域治理的ISGPO模型

朱春奎申剑敏

摘要：跨域治理是指跨域事务的利益相关者，为了实现公共目标和解决共同危机所展开的合作与管理活动。跨域治理的ISGPO模型包括初始条件、结构、治理、过程、结果五个维度，跨域治理需要超越当

前学术界对区域一体化“没有政府的治理”与“没有治理的政府”的争论，以更深入地理解和研究多区域

合作与多区域创新互动等问题。

关键词：治理；跨域合作；跨域治理

在全球化、信息化等趋势的影响下，政府治理的环境日趋复杂，跨越了传统的国家疆界、行政区划和部门界限；政府治理的主体从单一的政府权威转变为更加多元的部门和组织。跨域治理既是公共管理理论研究的热点，在现实中也逐渐成为各国政府应对社会变革的有效治理模式，涌现出地方治理、大都市区治理等多种实践形态。在中国，自1980年行政性分权后，在区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变的过程中，出现了以邻为壑的地方本位主义和地方保护主义，行政单元高度分割带来了空间管理破碎化问题，由此引发了与日俱增的跨域公共议题①。建立健全跨域治理机制，寻求有效的跨域治理模式，是我国全面深化改革与推进国家治理现代化面临的一项重要课题。

一、跨域治理的概念与模型

跨域治理是指两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因为彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，借由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题②。跨域治理尤其强调组织上的跨部门、地理上的跨行政区划，超越传统公私部门分野的伙伴关系以及横跨各个政策领域的协力合作。

根据对“域”的不同理解，可把相关概念梳理为两类：一类是基于地理空间的跨域治理概念，把“域”理解为地理空间，侧重研究在某个特定的地理空间或行政区划内，政府之间、政府与其他非政府组织之间如何开展合作与治理；另一类则强调跨组织的跨域治理概念，把“域”理解为组织界限

收稿日期：2015-09-20

基金项目:国家社会科学基金重大项目（10zd&009）

作者简介：朱春奎，复旦大学国际关系与公共事务学院（上海200433）教授，主要从事公共政策与区域治理研究；申剑敏，上海政法学院国际事务与公共管理学院（上海201207）讲师，主要从事城市与区域治理研究。

①李广斌、王勇：《长江三角洲跨域治理的路径及其深化》，《经济问题探索》2009年第5期。

②林水波、李长晏：《跨域治理》，台北：五南图书出版公司，2005年。

持续性结果

评估

直接影响初始条件总体环境合作历史

直接推动者

形成共识建立合法性中间成果过程初步协议管理冲突治理行动者责任持续互动

结构

战略目标

合作类型

合作规模

权力配置和不同的行动者，关注不同组织、行动者因为特定问题产生的合作与治理过程。基于特定地理空间的跨域治理涵盖了城市治理、地方治理、大都市区治理、广域行政、区域治理与空间治理。强调跨组织的跨域治理围绕合作者之间的互动关系进行探讨，包含合作治理、伙伴关系、网络治理、府际管理、多层次治理、整体性治理等相关概念①。

跨域治理的过程型、结构型、整合型三类模型，分别提供了三种分析跨域治理的不同视角与方法，同时也揭示了多个影响跨部门合作和跨域治理的重要变量。过程型模型倾向于把组织合作和跨域治理分为前后关联的阶段或环节，影响合作结果的是各阶段内含的多个变量，以及不同阶段之间的衔接程度。结构型模型侧重考察合作各方具有的特质，如结构嵌入性、权力配置、知识资本等，将其作为影响合作结果的变量。整合型模型则统合了前述两种视角，既把过程视为影响合作结果的重要维度，又在分析模型中纳入了许多反映合作各方结构特征的变量。本文在批评借鉴相关理论的基础上，提出分析跨域合作与治理的ISGPO 模型，包含初始条件（Initial Conditions ）、结构（Structure ）、治理（Governance ）、过程（Process ）、结果（Outcomes ）五个维度。

图1跨域治理的ISGPO 模型

二、跨域治理的初始条件

初始条件是指促使合作和跨域治理发生的环境因素和情况，包含总体环境、合作历史、直接推动者三项变量。总体环境是指与合作各方相关的特定环境因素和特征，包含了环境的不确定性、制度环境、组织互赖性等多方面因素。环境的不确定性来自于需求的不确定性、时间压力下的工

作任务复杂性等②。制度环境包含立法、

规则、体制等方面的特征，以及来自外界的竞争压力等③。①申剑敏、朱春奎：《跨域治理的概念谱系与研究模型》，《北京行政学院学报》2015年第4期。②Jones,C.,Hesterly,W.S.,&Borgatti,S.P.,“A General Theory of Network Governance:Exchange Conditions and Social Mecha-nisms,”Academy of Management Review ,22(4),1997,pp.911-945.③Oliver,C.,“Determinants of Interorganizational Relationships:Integration and Future Directions,”Academy of Management Re-view ,15(2),1990,pp.241-265;Sharfman,M.P.,Gray,B.,&Yan,A.,“The Context of Interorganizational Collaboration in the Gar-

ment Industry:An Institutional Perspective,”The Journal of Applied Behavioral Science ,27(2),1991,pp.181-208.