城市破产危机来警,多元发展势在必行

城市破产危机来警，多元发展势在必行

12月4日，美国破产庭法官史蒂芬•罗德做出裁决，底特律符合进入破产保护程序资格，这座曾经风光无限的“汽车之城”正式宣告破产，成为美国历史上规模最大的破产城市。底特律的破产，为正积极推进城镇化进程的我国呈现出城市发展的警示。本刊采访了长城战略咨询的王德禄先生，探寻城市高负债率的源起，探究破产机制的建立，探索城市多元发展的前行之路。

高负债率引发城市危机

自2013年3月底特律开始申请城市破产后，城市破产问题在国内就日益受到重视，相关舆论显增，质疑国内城市地方负债率的声音渐次响起。

一份来自清华大学的学术报告《中国地方政府债务问题研究》称，中国地方政府的债务总额目前应在19.41万亿元左右。对各种融资成本的保守估算，每年需要的利息开支接近1万亿元。报告推算得出地方政府的最大偿债能力约76.5万亿元。地方政府的资产负债率约为

25.4%，在理论上地方政府债务还没有达到资不抵债的风险临界点。然而，来自各方的声音以及中央政府接连不断的审计摸底行动显示，部分地区地方债务危机之严重已到达我们不得不加以认真审视的程度。今年6月，审计署公布了对36个地方政府本级政府性债务的统计显示，地方债数量增速、规模都需引起高度重视，特别是靠卖地支撑还债的模式集聚较大风险。

如过去十年中作为河北省“一号工程”的曹妃甸，无疑是中国最炙手可热的开发区域之一，数以千亿计的资金投向这里。与国内几乎所有的新区开发类似，曹妃甸开发亦采取借贷负债开发，其模式则是大同小异的“管委会+融资平台”。随着产能过剩、产业枯竭的到来，曹妃甸成为了正在衰落的众多工业城市的缩影。曹妃甸从各金融机构贷款总额达数百亿元。但随着四万亿投资计划戛然而止，曹妃甸发展几乎再没有新增贷款，完全陷于应付存量贷款利息的境况之中，投资负债率已接近七成，可谓高负债建设的缩影。

我国城市经营特点造成了高负债

谈及到底是什么直接造成了城市的高负债率，王德禄认为，首先，新区开发盲目寻求规模做大，开发区域动辄上百上千平方公里，基础设施建设投入范围过大，造成城市负债居高不下。曹妃甸是其中的典型代表，上千平方公里内的曹妃甸工业区、曹妃甸国际生态城以及南堡开发区三个开发园区，散落现代化建筑，被施工的塔吊和大片的荒地所围绕。产业过剩、经营不善造成的高负债为地方所难以承受，负债纷纷转向国家。其次，“十二五”以来，深圳等改革先锋区域纷纷倒退，平台公司驱逐外资，完全成为地方政府的工具，市场体制受到大规模破坏。地方政府逐利性强，在市场中依靠“裁判者”的地位为自身谋取利益，能够以行政手段控制贷款，贷款规模突破限制，也造成了城市的高负债率。

关于为何近年来我国城市容易出现高负债率，王德禄给出的解释是，这是由我国城市经营

的特点决定的。在我国，省市管理权力较大，市政领导在区域经营中影响力较强，且没有破产机制，如出现城市经营不善，容易将城市经营责任上推，最终后果由银行埋单，高额贷款难以收回。在目前地方政府无限责任的条件下，地方政府对本级政府地方债负有无限责任；上级政府对下级政府的地方债亦负有接近无限的连带责任；推到尽，中央政府对地方债负有最终的接近无限的连带责任。这一个层层相套的无限责任的治理结构，像一艘没有隔水仓的大船，蕴含着系统风险。理论上一级地方政府可以不负责任地举债，而把相当一部分的偿还善后责任转嫁给上级政府甚至中央政府。而如今，债务之重几难背负，城市如同坐在濒临爆发的高额负债火药桶上，民众胆战心惊畏惧系统崩盘带来的严重后果。

根本解决地方债危机仰赖城市破产机制的建立

城市出现经营高压，破产就是解决问题的“出气筒”，有助问题缓解渐行，从而避免危机急剧爆发带来的经济崩溃、社会萧条。王德禄指出，我国城市政府经营色彩浓厚，相应的，政府自应承担更多责任，也更需要破产机制。出现问题不能用行政处罚来解决，行政处罚永远不能真正解决问题，容易被城市经营者规避，久而久之必加深问题。想要从根本上解决地方债危机，需要真正尊重市场，奉市场为决定力量。破产机制的建立，便是奉行市场准则的表现。

如不加控制疏导，我国已直面逼近的地方债危机，城市破产风险骤增。解除城市经营破产风险、降低负债是政府工作的题中之义。近期，中央已经开始严格控制地方政府预算，国家控制城市贷款额度，每个城市已设城市审计部门，地方政府和银行需要处理好债务规模，地方政府的财政透明度有望提高。

但是，单纯依赖行政方式处理城市债务并不可靠，且行政命令调控机制存在先天缺陷。如欲治本，必尊市场。本届三中全会也强调，市场是决定性力量，城市破产机制的建立，符合未来城市发展的趋势。城市破产是市场力量的试金石，真正实现市场机制，就必须建立城市破产机制；真的实现问题城市破产，则能表明我们真正认同了市场力量。限制城市进一步贷款、以贷还贷，会造成城市破产、城市崩盘，然而受损经营主体要想重新进入健康发展阶段，实现转型发展，只有经过破产。政府在调控的过程中必须充分尊重市场规律，合理划定与市场的边界，科学确定城市发展总体思路和战略举措，在依法操作、规范运作的基础上，推进城市建设。

针对人们对于城市破产会带来负面影响的担忧，王德禄解释，城市破产对危机重重、无力调和的城市不一定是坏事，对我国来城市来说，也不一定只会建立负面形象。实行城市破产，勇于解决城市问题，体现了政府敢于承担责任，尊重市场调控力量，顺应经济发展规律，能够恢复世界对中国的信心。当然，城市破产会影响到百姓生活，关系到城市居民的公共服务、工作福利。因此，对破产城市的居民，政府必须施加援助，相关社会援助机制必须建立。

我国未能建立城市破产机制的原因

城市破产机制符合市场经济运行规律，对城市发展存在有利影响，然而我国却一直并未建

立这一机制，仍然是由我国的政治经济体制与城市经营特点决定的。当地方债务高企，经济下行，对地方政府的偿还能力构成挑战，地方政府、银行、中央政府三方均有相应措施，控制局部性偿债风险，从而回避城市破产。

首先是地方政府维护当地金融与社会稳定的强大愿望和力量。事实上，地方官员偿债维护金融稳定和借债发展经济的动力一样强烈，因为任何债务危机的发生都会影响地方政府形象和政绩，一旦出现风险，地方政府会努力腾挪资金，即使“拆东墙补西墙”和变现一些资产，也会想办法解决。

其次是银行的不良贷款消化能力和风险准备金。目前各地的政府性债务中，银行贷款是主要组成部分。目前，我国各商业银行都有较完善的金融监管和拨备制度，特别是全国性的大型商业银行消化不良贷款能力较强，通过全国性的风险准备金调配，可以应对某个地方的暂时性债务危机。

最后是中央政府强大的调控能力。在目前的体制机制下，中央政府很难对资不抵债的城市置之不理，即便不会直接出手替地方还贷，可能会采取债务重组、债务延期、投入支持资金、组建资产管理公司剥离坏账等应急手段帮助地方政府与相关银行，这些手段在以前处置重大金融事件过程中有使用的先例。

在政府主导的一套运行机制下，城市债务问题通过其他手段疏通排解，我国缺乏建立城市破产机制的动力。然而，目前的运行手段给各级财政带来极大负担，消耗大量资产，不利于城市经济的健康发展，纳税人也在支付隐形巨额账单。我们看到了中央政府整顿地方债务的决心和行动，而城市破产制度在我国是否能真正实行有待观察。

城市发展当多元化，合理控制债务规模

面对城市经营的困境，在现有条件下，城市发展应以多元化产业为支撑，坚持和谐共生理念，合理控制债务规模，从而规避城市危机，远离城市濒临破产的命运。

首先，城市发展必须以多元化产业为支撑。城市要实现可持续发展，产业支撑是基础，只有通过产业的大发展才能集聚人气、提升财气。但城市的产业支撑也不能仅靠个别行业，必须形成多元产业支撑。底特律便是单一的产业结构导致经济问题，隐患在国际金融危机时期集中爆发，当地三大汽车巨头同时陷入破产边缘，进而加剧了该市财政危机。我国许多城市产业结构同样单一，大庆、克拉玛依、鞍山、本溪、攀枝花、大同、鄂尔多斯等，都是依靠单一且不可再生资源作为经济支撑。据统计，目前国内资源枯竭型城市有118座，涉及3400多万人口，转型发展迫在眉睫。这提醒我们，在推进新型城镇化过程中，除了注重住宅集中化、人的城镇化，以及打造核心产业竞争力外，还要具备综合发展能力，形成多产业发展局面。

其次，城市发展必须坚持和谐共生理念。一个城市如果不能保障每个市民平等发展的权利，就会被抛弃。上世纪60年代，底特律黑人为争取权利而开展民权运动，演变成全美规模