《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读

《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读(一)加强土地产权制度改革，着力构建产权明晰的土地管理新局面1、关于明晰土地权益【面临问题】一是农村城市化历史遗留问题涉及土地的权属状况纷繁复杂。

我市经过1992年和2004年两次城市化土地统征(转)，实现全市域土地的全部国有化，但是在土地征(转)过程中存在许多历史遗留问题。

征地历史遗留问题主要表现在：部分土地已经实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；部分政府已征土地尙没有完善征地补偿手续；仍存在一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的土地没有按照国有建设用地规范化管理，仍然停留在用地批文状态。

转地历史遗留问题比较突出的有：仍有部分土地没有完善转地补偿手续，补偿工作不彻底；规定交由城管、水务、农业和储备中心管理的土地，仍没有清晰移交等。

二是原农村土地的权益内涵不清晰。

【改革思路】基于上述问题，《总体方案》中“近期实施内容”第1点“健全土地权利体系”中提出“明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则”。

指出了在产权管理方面的核心任务就是首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径，最终明确土地权属，其中改革的难点和重点就是原农村土地权益的实现问题，改革的路径为：首先，在国家、广东省和深圳市相关政策规定基础上，加快建立健全国有土地产权管理政策体系，重点明晰原农村土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等，推进并完善涉及非农建设用地、征地返还地、征(转)地历史遗留问题以及违法建筑处理相关政策的制定，加强对各类土地政策中涉及建筑处理相关政策的规定，加强对各类土地政策中涉及土地权益认定规范的统筹以及确权工作程序、规则的制定，开展农村城市化后土地权益重构政策研究，分类研究制定国有土地产权管理政策；其次，推进原农村土地产权制度创新、以实现城市发展为根本目标，以土地利益合理分配为核心，以政策统筹、整体核算为基础，创新土地产权管理制度，丰富原农村土地依现状、依改造等不同确权路径，探索涉及农村城市化历史遗留问题的各类用地不同权益市场化实现形式，在房地合一登记体系内探索房地权利分离条件下的管理制度，并积极构建用地、安置房、经济补偿、土地权益书、作价入股等相结合的安置与补偿模式，通过项目开发、土地储备、城市更新和城市发展单元规划等手段，综合运用规划、土地、经济等其他政策，统筹解决社区农村城市化遗留问题和社区转型发展问题，破解确权难题，综上所述，对不同权利主体的权益给予清晰界定，继而明确权属，实现规范的土地权属管理，这是原农村土地国有化后土地产权管理制度上的重大探索创新。

、2、关于完善国有土地空间权利体系【面临问题】深圳面临土地、空间、资源、环境等难以继的局面，城市发展目标要求深圳必须转变经济发展模式，在空间上主要体现为土地利用逐步向地上、地下方向拓展。

但是，从国家层面上而言，土地空间使用权尽在《物权法》中有原则性的规定，权力体系尚未细化，难以实现土地空间的精细化管理，近年来，我市积极开展三维地籍管理平台建设，但是也仅完善了土地立体化空间管理。

【改革思路】《总体方案》“近期实施内容”中“健全土地权力体系”中提出“完善国有土地权利体系，细化地上、地标、地下土地使用权权利设定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面构建土地空间使用权法律框架，结合城市规划管理和土地管理要求，在吸收借鉴国内外经验基础上，研究细化土地使用权空间权力体系，系统研究土地空间使用权的权利性质与便捷，主体与客体及权利义务，细化空间使用权权利、丰富空间使用权各项权能，界定空间使用权权益，为开展土地空间权确权登记试点提供指导，推进土地空间权确权登记试点实践，对空间使用权取得、登记、流转、抵押等环节予以规范，制定空间使用权实体性政策和程序性政策，急救提东土地空间使用权相关立法工作，另一方面，探索研究土地空间立体化硬功技术标准。

依托土地空间立体化应用理论体系及技术方法，制定空间使用权技术规范，进一步完善土地空间使用权测绘，等级技术规范，制定三维视角下的土地空间使用规范。

3、关于完善土地登记制度【面临问题】一是国有未出让土地没有实行同一等级管理。

根据城市化转地相关政策规定，转地完成后农业用地(含基本农田)、水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地，城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地，储备土地分别一脚农业、水务、城管和市土地储备机构等部门实施划线移交管理，各类用地涉及多个职能部门，但各职能部门的管理范围没有清晰界定，存在交叉管理和职责不清现象，使用权、管理权等得不到有效落实，特别是国有储备土地的资产资本运作需要登记发证为条件，但是当前国有储备土地的登记状况不理想，直接影响了储备土地管理。

二是部分国有合法用地尚未完全纳入土地登记管理。

根据有关数据，部分合法用地比如市政道路、公共设施和市政设施等，急于用地类型的特殊性，未完全按照权属管理的要求进行日常管理，均为完全纳入土地登记，这不仅不利于保障权利主体的权益，也无法引入社会管理方式，无法按照市场化运作模式进行管理，土地资本化属性未能实现，同时从技术上和政策管理上军给地籍数据管理和信息化建设带来了隐患，另外，原农村合法用地也由于缺乏政策引导和政策激励，未进行登记管理，而除合法意外的用地则大多因土地产权不清等问题，基本有利于产权登记管理之外。

【改革思路】基于上述问题，《总体方案》“中观其实施内容”第一点“完善土地登记制度”中提出“建立不动产统一登记制度，明确不动产统一登记的机构，规范登记内容和程序”，通过土地总登记，实现产权明晰，保护权益，流转通常的土地产权管理制度，主要做法包括：一是推进土地总登记试点实践工作。

充分学习和借鉴北京、天津等相关城市土地总登记经验，实践探索登记发证，登记造册等多层次土地登记制度，完善土地总登记的内容规则和程序，研究制定土地总登记工作规程。

二是有序推进国有为出让土地总登记。

探索土地统一等级制度，将农业用地(含基本农田)、水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地、城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地、林业用地等国有为出让用地均登记到政府名下实行造册备案管理，并实现动态更新，加快推进储备土地总登记工作，加快将全市应纳入而未纳入库的储备土地清理入库，理清储备土地上的权属和经济纠纷，处理违法用地行为，实施储备土地的全覆盖登记。

三是完善促进不动产统计登记的政策体系。

完善促进不动产统一登记的相关激励性和强制性政策，构建推动不动产统一登记的制度环境。

4、关于土地权属争议调解和司法处理机制【面临问题】我市全面推进土地确权登记会涉及大量土地权属争议调解案件的增多，土地争议调解机制的健全和完善是土地管理日常工作的一个重要内容，但是，目前土地权属争议调解工作缺乏专门机构，人员和经费支持，尚未形成常态化机制，没有进行规范化管理，发挥作用有限。

难以满足需求，此外，土地权属争议的解决机制包括当事人协商、调解机构调解、象征机关裁决，人民法院司法审判等多层次手段，但各机制之间相互独立，缺乏有效的协调与衔接，程序复杂、周期过长、效率较低、裁决结果公信力有待提高。

【改革思路】基于上述问题，《总体方案》“中远期实施内容”第二点“建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制”中提出“探索在行政体制内配置土地权属争议调解机构、人员、经费的方式，以及不同行政层级调解机构的分工和运动机制，建立土地使用权争议事项当事人下上、调解机构调解、人民法院司法审判等解决机制。

(二)深化土地有偿使用制度改革，着力解决土地资源配置中的市场化机制健全完善问题1、关于土地有偿使用【面临问题】当前机关办公，经营性基础设施等建设用地仍采取协议或行政划拨方式供应，造成土地使用成本低，用地集约利用水平低，投融资、财税管理等不够完善，也在一定程度上制约了土地有偿使用范围的扩大。

另外，土地招拍挂出让方式有待进一步优化和完善，与产业升级转型的多元需求还存在不相适应的地方。

【改革思路】《总体方案》“近期实施内容”第2点“完善土地有偿使用制度”中提出，“严格限定划拨用地范围，探索实行国家机关办公、基础设施、社会事业等用地的有偿使用”，即对于经营性交通、能源、水利、邮电、电讯等基础设施和其他各类盈利性社会事业用地逐步探索和实施市场化配置，逐步扩大土地有偿使用范围。

2、关于差别化土地供应和地价管理【面临问题】目前我市土地有偿使用方式主要以协议和招拍挂出让为主，无法适应城市发展和产业升级转型对土地有偿使用方式的多样化需求，土地租赁、土地作价入股等形式尚未建立健全。

另外，当前土地出让和地价收取模式缺乏灵活性，无法适应产业升级转型的需要。

【改革思路】通过采取不同供地模式的制度设计，将土地供应与产业需求相结合，缓解用地供需矛盾，增强用地潜力。

《总体方案》“近期实施内容”第3点“实行差别化土地供应和地价管理标准”中提到“对产业用地的供地方式和供地年限探索实行差别化管理”和“完善提现差别化供地的地价控制标准”。

要求重点结合产业细分及升级转型需要，根据不同产业的生命周期、企业规模和行业特点，在供应方式、供应年限、地价标准等方面研究制定差别化供地政策。

一方面重点探索对现代产业用地的出让年期不再统一采用最高年期，而是采用弹性年期制度，提高土地循环利用效率。

另一方面探索在地价适用标准、土地收益途经、权能限制、交纳方式等方面，建立差别化的地价标准。

《总体方案》“近期实施内容”第3点“实行差别化土地供应和地价管理标准”中提出，“健全国有土地使用权供应体系，探索租赁、作价入股等土地有偿使用方式”，要求视点探索土地租赁和土地作价入股等土地有偿使用方式。

对国有控股企业和盈利性的公共基础设施用地涉及的原行政划拨用地及到期房地产用地，尝试采取土地租赁、土地使用权作价入股等方式进行土地资产资本管理，分享企业未来发展的收益，保证国有土地资产的保值増值。

实行土地使用权租赁制度，制定国有土地使用权租赁管理办法，探索国有土地使用权租赁制度下地上建筑物的权益多种实现形式。

探索明确国有土地作价出资方式适用范围，取得土地使用权法律效力、运作程序和规则等，完善土地作价出资的有偿使用方式。

3、关于土地市场服务体系【面临问题】深圳作为高度城市化地区，依托我市现已形成的具有较高成熟度的资本市场和房地产行业，当前土地市场交易平台的构建已经取得初步成效，但是随着市场建设过程中不断产生的多元化需求，当前政府服务土地市场的相关措施还不够完善，信息公开、咨询服务等不能完全配套。

特别是，目前土地交易市场中主要以土地使用权作为标的物进行公开交易，而在现实的社会经济却迫切需要借助一些不同的土地交易工具加以实现，亟需探索提地指标、权益证书等多方面的交易品种以丰富土地交易市场。