欧盟共同农业政策的演变与经验分析

改革农业补贴结构以及应对农 产品安全危机
２ ０ １ ３ 年过渡措施
调整农业补贴的直接支付水平
１ ． １ 欧共体共同农业政策阶段 １ ． １ ． １ １ ９ ６ ２ 年欧共体共同农业政策的产生 罗马条 约 》 成 功 签 订 ， 其 核 心 是 建 立 １ ９ ５ ７年 《 关税同盟和农业 共 同 市 场 。１ ９ ６ ２年１月欧共体通过 ， 共同农业政策 了 《 建立农产品统一市场折中协议 》 的最初框架得以确立 。 自 １ ９ ６ ２ 年欧共体共同农业政 策实施以来 ， 农 产 品 的 价 格 支 持 以 及 出 口 补 贴 大 大 提高了农户生产积极性 ， 农产品供给数量直线上升 。 ２ ０ 世纪 ６ ０ 年 代 末 小 麦、 牛 奶 等 农 产 品 出 现 过 剩， 曼斯霍尔 １ ９ ６ ８ 年欧共体基于 生 产 控 制 考 虑 实 施 了 “ 。 由于改革未触及市场价格支持 ， 欧共体农 特计划 ” 业开支严重超出预 算 ，１ ９ ８ ０年农业开支在欧共体总 支出的比重达 ７ ３％ 。 — ７ — ０
［ ３］
２ 欧盟共同农业政策的实施原则
为了保证欧盟共同农业政策目标的实现以及协 调 各 成 员 国 之 间 的 利 益 ，１ ９ ６ ０年欧共体理事会制 定了共同农业政策的３项基本原则：①单一市场原 则。该原则保证农产品在欧盟各成员国范围的顺利 流通，体现了一体化的基本思想。逐步取消欧盟内 部成员国之间的关税、非关税壁垒，规避妨碍自由 贸易的补贴政策，促进农产品在欧盟内部的自由流 动。②共同体优先原则。该原则指的是欧盟内部必 须优先进口其他成员国的农产品。欧盟采用进口税 征收和实行出口补贴的双重机制，低于共同体农产 品价格的进口产品征收差价税，高于国际市场价格 的欧盟产品实行价格补贴。③统一财政原则。欧盟 制定了统一的农产品价格财政预算体制，由各成员 国共同缴 纳 资 金 为 共 同 农 业 政 策 实 施 提 供 资 金 支
４］ 。 持［
。
１ ． ２ ． １ １ ９ ９ ２ 年的麦克萨里改革 欧盟于 １ ９ ９ ２ 年通过了以马克 — 歇瑞改革提 案 为 基础的改革协议 ， 并 分 阶 段 实 施 。１ ９ ９ ２年麦克萨里 改革是欧盟共 同 农 业 政 策 的 一 次 成 功 探 索 ， 在 解 决 农产品生产过 剩 方 面 取 得 了 一 定 成 效 。 尤 为 关 键 的 是 ， 麦克萨里改 革 将 原 有 的 价 格 支 持 政 策 转 为 直 接 收入支持 ， 对降 低 农 民 生 产 积 极 性 和 减 少 贸 易 扭 曲 的意义重大 。 然 而 这 项 政 策 的 执 行 并 没 有 解 决 长 期 困扰欧共 体 的 财 政 资 金 问 题 。１ ９ ８ ２—１ ９ ９ ５ 年，每 年 共同农业政策 的 预 算 开 支 均 超 过 欧 盟 总 预 算 的 一 半 以上 ， 其 中 用 于 保 证 部 分 占 预 算 支 出 的 比 例 高 达 ９ ０％ 。 欧盟 ２ １ ． ２ ． ２ 《 ０ ０ ０ 年议程 》 在１ ９ ９ ２ 年改革基础上 ， 欧盟委员会进一步实 施 《 ） ， 确定改革 欧盟 ２ 以下简称 《 议程 》 ０ ０ ０ 年议程 》（ 目标是进一步放开市场以及调整农业生产结构 。 《 议 程 》 采用的直 接 收 入 补 贴 工 具 仍 与 产 量 挂 钩 ， 未 能 遏制农业预算 增 长 的 势 头 ， 农 产 品 生 产 过 剩 使 欧 盟 难以遵守 ＷＴ Ｏ 关于出口补贴限制的规则 。 １ ． ２ ． ３ ２ ０ ０ ３ 年改革 为了符合 ＷＴ Ｏ 农产品贸易协定的要求与适应 欧盟的东 扩 ，２ 议 程 》 进 行 了 补 充， ０ ０ ３年欧盟对 《 改革主要从增 加 农 村 发 展 投 入 与 转 变 农 业 直 接 补 贴 方式两方面着 手 。 改 革 减 少 了 对 大 农 场 主 的 直 接 补 贴 ， 将更多资金投入农业发展 。 １ ． ２ ． ４ ２ ０ ０ ８ 年健康检查 粮食价格的上 涨 以 及 食 品 安 全 事 故 的 频 繁 发 生 引起了人们的 担 忧 ， 补 贴 政 策 进 一 步 涵 盖 环 境 保 护 和食品安全 。 １ ． ２ ． ５ ２ ０ １ １ 年欧盟共同农业政策改革草案 农业发展成为 共 同 农 业 政 策 框 架 的 重 要 组 成 部 分 ， 法案要求各 成 员 国 的 农 村 发 展 计 划 可 视 具 体 情 况相应提高对小农户 、 青壮年农户扶持力度 。 １ ． ２ ． ６ ２ ０ １ ３ 年过渡措施 欧盟就农 业 支 付 的 封 顶 水 平 、 成 员 国 直 接 支 付 的资金转移及 分 配 问 题 达 成 政 治 协 议 ，Baidu Nhomakorabea明 确 共 同 农 业政策下一步的改革方向为调低农业补贴预算 。
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表 １ Ｃ Ａ Ｐ 改革历程
改革政策 １ ９ ６ ２ 年共同农业政策 政策目标 促进农业生产 ， 提高农产品的 自给率水平 主要内容 建立以价格支持为核心的农业 补 贴 运 行 机 制 ， 通 过 目 标 价 格 、 门 槛 价 格和干预价格工具实现共同价格的制定及价格波动的管理 。 ，有 以 下 具 体 ３ 个 指 令： ① 为 低 收 入 农 民 实 曼斯霍尔特计 划 ” 实施 “ 行现代化提供资金支持 。 ② 一 次 性 发 放 年 龄 满 ５ ５岁的农民年金或补助 以鼓励其放弃生产 。 ③ 通过培训提高农民劳动技能 。 １ ９ ７ ２ 年农业现代化改革 加快实现欧洲农业一体化 变革 农 业 结 构 ： ① 加 强 农 民 的 职 业 培 训 。 ② 补 贴 放 弃 农 业 生 产 的 老 年 。 农民 ， 鼓励青壮年劳动者从事农业生产 。 ③ 推行 “ 贫困地区计划 ” 采取以下措施 ： ① 规定 牛 奶 的 生 产 份 额 以 控 制 奶 量 供 应 。 ② 对 粮 食 、 烤烟 、 牛羊肉 、 蔬菜等保证量的确 定 。 ③ 建 立 耕 地 休 闲 制 度 ， 按 公 顷 数 给实行耕地休闲 的 农 户 发 放 补 助 。 ④ 发 放 补 助 金 鼓 励 农 民 停 止 农 业 生 产 。 ⑤ 减少农产品的价格扶持 。 协议主要内容包括 ： ① 对农产品总量 的 控 制 及 削 减 共 同 农 业 政 策 的 价 格支持 。 ② 引进直接收入补贴政策 工 具 。 公 共 援 助 不 与 农 产 品 产 量 直 接 挂钩 。 ③ 制定调整农村产业结构与关注环境保护政策 。 议程 》 的主要内容如下 ： ① 用直接收入补贴 方 法 以 补 偿 农 民 因 农 产 《 品价格削减导致的损失 。 ② 政策规定了 共 同 农 业 政 策 的 第 二 支 柱 是 农 村 发展政策 ， 把环境保护和动物福利纳入农业政策补贴体系 。 改革的最大特点是采用单一支付的 补 贴 方 式 。 农 业 补 贴 与 当 年 作 物 品 种与面积不再挂钩 ， 获得单一补贴 的 前 提 条 件 是 符 合 环 境 保 护 、 食 品 安 全 、 动物健康和动物福利标准等方面的要求 。 主要内容如下 ： ① 进一步削减价 格 补 贴 水 平 ， 削 减 的 补 贴 转 入 农 村 发 展基金 。 ② 取消与农产品数量 、 种植面 积 挂 钩 的 直 接 补 贴 以 及 对 贸 易 产 生扭曲的其他黄箱措施 。 ③ 暂时取 消 休 耕 ， 放 开 对 农 产 品 的 产 量 控 制 以 遏制粮价上涨 。 ④ 增加牛奶生 产 配 额 ，２ ０ ０ ９—２ ０ １ ５ 年 每 年 提 高 １％ 牛 奶 份额 。 ２ ０ １ １年 Ｃ Ａ Ｐ 改革草案 实现各成员国直接支付平等 草案主要涉及直接支付 、 单一 共 同 市 场 建 立 、 农 村 发 展 和 监 督 管 理 ４ 方面 。 调整政策内容 ： ① 削减农业支付 规 模 。 各 成 员 国 将 削 减 的 单 一 农 场 直 接支付资金可自主用于 农 村 发 展 。 ② 调 整 成 员 国 农 业 发 展 的 出 资 比 例 。 在知识转移 、 支持青年农民创业以及应 对 环 境 变 化 等 领 域 的 共 同 出 资 比 例可相应提高 。
欧盟的农业补贴政策蕴含于共同农业政策 （ ， 简称 Ｃ ） 之中 ， 是欧 Ｃ ｏ ｍｍ ｏ ｎ Ａ ｒ ｉ ｃ ｕ ｌ ｔ ｕ ｒ ａ ｌ Ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ Ａ Ｐ ｇ ｙ 盟各国推行农业市场一体化的扶持手段 。 欧盟共同农 业政策对内实行统一的农产品价格 ， 对外实行关税壁 垒 ， 为欧盟农业的可持续发展提供了一个必不可少的 前提条件 。 欧盟共同农业政策的实施 ， 使欧盟从世界 上最大的农产品净进口地区转变成农产品出 口 地 区 ， 奶制品 、 糖以及禽肉的出口量位居世界首位 。 中国作 为农业大国 ， 实施的农业补贴政策重点不突出 ， 尚未 形成促进农业生产 、 农村发展的长效机制 。 因此 ， 有 必要梳理和研究欧盟共同农业政策 ， 为中国未来农村 发展政策的完善提供理论借鉴 。
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这一阶段的核 心 是 农 业 价 格 支 持 的 基 础 机 制 过 渡到以价格和直接 补 贴 为 主 的 运 行 机 制 ，１ ９ ９ ２年共 同农业政策进 行 了 由 价 格 补 贴 转 向 收 入 补 贴 的 重 大 变革
］ １ 。 因 此， 本 文 将 以 １ 激进的 一 次 改 革［ ９ ９ ２年为分界
线 ， 研究 １ ９ ９ ２ 年前欧共体共同农业政策阶段和 １ ９ ９ ２
］ ２ 。 年后的欧盟共同农业政策阶段的异同点 ［
１ 欧盟共同农业政策的演变
第二次世界大战后欧洲经济受到重创 ， 农产品的
基金项目 ： 本文为国家自然科学基金 项 目 “ 农业基础设施供给绩 ）的阶段性研究 效评价 ： 基于 ‘ 双Ｅ 项目编号 ：７ Ｑ’ 模型 ”（ １ ２ ７ ３ ０ ８ ６ 成果 。
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欧盟共同农业政策的 演变与经验分析
? 罗超烈 曾福生
（ ） 湖南农业大学经济学院 长沙 ４ １ ０ １ ２ ８
摘要 ：２ ０ ０ ４ 年中国开始全面实施农业补贴政策 ， 与大多数国家一样为农业生产提供支 持 。 欧盟在一体化建设初期与中国面临类似的农产品供给不足问题 ， 其共同农业 补 贴 政策的实施 ， 极大地推动了欧洲农业的发展进程 。 因此 ， 可通过借鉴欧盟共同 农 业 补 贴政策的成功经验来解决中国当前农业补贴政策运行中存在的问题 。 本文通过回顾 欧 盟共同农业政策的变迁过程 ， 总结欧盟共同农业政策的实施原则及其演变特点 ， 从 提 高财政支农效率 、 完善价格调控体系 、 加强农业生态建设 ３ 方面提出完善中国农 业 补 贴政策的建议 。 关键词 ： 欧盟 ； 共同农业政策 ； 演变 ； 经验启示 ：１ ／ ／ ． ｃ ｎ １ １ Ｄ Ｏ Ｉ ０ ． １ ３ ８ ５ ６ １ ０ ９ ７ ｓ ． ２ ０ １ ５ ． ０ ４ ． ０ １ ６ － ｊ
曼斯霍尔特计划 ” １ ９ ６ ８年 “
提高农业产量和生产效率
共同农业政策展望 》 １ ９ ８ ５年 《
限制产量和解决农业财政预算
１ ９ ９ ２ 年麦克萨里改革
解决农产品过剩
《 欧盟 ２ ０ ０ ０ 年议程 》
减轻预算负担
２ ０ ０ ３ 年改革
促进农业贸易自由化
２ ０ ０ ８ 年健康检查
１ ． １ ． ２ １ ９ ８ ４—１ ９ ９ １ 年欧共体共同农业政策的改革 共同 农 业 政 策 前 景 》 绿 皮 书 的 发 表 ， １ ９ ８ ５年 《 标志着共同农 业 政 策 的 改 革 。 尽 管 采 用 了 一 系 列 措 施解决欧共体 的 生 产 过 剩 以 及 财 政 负 担 问 题 。 欧 共 体的粮食产量 仍 然 超 过 最 高 保 证 量 ， 农 产 品 的 供 给 远远超过市场 容 纳 。１ ９ ７ ３—１ ９ ８ ８年欧共体农业产量 每年净增 长 ２％ ， 而 欧 共 体 内 部 对 农 产 品 的 需 求 每 年仅增长 ０ ． ５％ 。 欧 共 体 的 农 业 开 支 居 高 不 下 的 局 面 难 以 扭 转。 欧 洲 农 业 保 证 基 金 支 出 由 １ ９ ８ ３年的 １ ６ ５ 亿欧元上升到 １ ９ ９ １年的３ ２ ７ 亿 欧 元。 欧 共 体 农 业仍面临着严 峻 危 机 ， 农 业 政 策 改 革 再 一 次 提 上 日 程。 １ ． ２ 欧盟共同农业政策阶段
产量及效率极低 。 促进欧洲内部农产品市场的蓬勃发 展 ， 实现农业的 自 给 自 足 是 欧 洲 农 业 发 展 的 现 实 需 求 。 欧盟共 同 农 业 政 策 于 １ ９ ６ ２ 年 正 式 实 施， 根 据 内 外环境变化共同农业政策经历了若干次调整 ， 详见表 。 欧盟农产品经历了由短缺过渡到基本自足 最 后 到 １ 农业生产过剩的转变 ， 政策目标也相应由扩大农业产 量调整为关注生态环境保护 。 １ ９ ９ ２ 年的麦克萨里改革 将补贴工具由价 格 支 持 转 为 直 接 补 贴 ， 是 Ｃ Ａ Ｐ最为