征地补偿成本分析案例

征地成本效益案例分析

一、征地制度运行成本构成分析

(一)征地制度运行成本构成

征地制度运行成本是指征地制度运行中产生的直接的或间接的各种费用和损失。直接成本主要是征地制度的理想成本(例如征地补偿费)；问接成本则是指征地行为所引起的额外成本，例如维持成本、救济成本、冲突成本和扶贫成本等。各地在推进工业化、城市化过程中，所关注的主要是直接成本，大多企图通过节省直接成本支出，来降低工业化、城市化的成本，却往往忽视了由此可能带来的间接成本。如果考虑到间接成本或者从全成本的角度来看，这种节省可能是得不偿失的。

下面，本文结合我国当前征地制度运行的实际，着重分析征地制度运行的各类成本。

1．理想成本。理想成本是指政府为获取土地应当支付的与之相当的成本。它包括对被征土地本身的补偿、对被征地农民生活安臵的补偿和对其他连带损失的补偿。理想成本理应由政府承担，但在现有的征地补偿制度下，大部分成本却被政府以各种方式转嫁给了农户、集体和社会。

2．救济成本。救济成本是指农民权益受到侵害后，在谈判、上访、诉讼等救济过程中，农民、政府和相关方所花费的成本，包括谈判成本、上访成本、诉讼成本等。谈判成本是指农民和政府在谈判过程中双方所花费的成本，包括调解人员的工资、农民耗工费和双方获取信息的成本等。一旦谈判不成功，农民便采取上访或法律诉讼的方式寻求解决问题。采取任何一种救济措施都需要成本。上访成本包括政府用于信访接待的成本和农民上访的差旅费、耗工费、人情费等。诉讼成本包括司法预算、诉讼规费、代理费和举证成本等。

3．冲突成本。冲突成本是指在征地过程中因利益冲突引发农民一些抗争行为(包括拖延附属物拆迁、阻挠工程建设、拦断公路、围堵政府等)所造成的损失。农民的这些行为将给征地实施带来冲突成本。其中，阻挠工程建设，产生工期延迟成本，主要包括对工程进度的影响、最佳市场时机的丧失、银行资金的高额利息、物品积压损失等所形成的成本。拦断公路的行为会产生潜在损失，例如，浪费在堵车上的时间所造成的效益损失、燃料消耗损失、空气和噪音的污染等等。

4．维持成本。维持成本是指在征地制度运行过程中所消耗的成本，包括社会控制成本、

维护社会安定成本等。在征地过程中乃至征地后项目运行过程中，政府为抑制农民拦断公路、阻挠工程建设、围堵政府等行为，维护社会安定，需要出动大量公安人员，带来较高的控制成本。从长远来看，失地农民在就业和治安方面将给社会带来巨大压力，这将给政府带来维护社会安定的长期成本。

5．扶贫成本。扶贫成本是指政府为了解决因征地所引起的农民贫困问题所耗费的成本。大范围的征地所产生的失地农民难以通过土地调整、就业安臵、自主就业得以充分就业，从而将可能在定时期后产生贫困问题。而政府为解决这些失地农民的贫困问题势必要支付一定的扶贫成本。

(二)征地制度运行成本曲线

从对各项成本的分析可以看出，征地直接成本或理想成本具有综合性特征，不仅包括为获得被征地块所要支付的成本，而且还应该包括由此对周边地块所造成的连带损失的成本；从间接成本来看，冲突成本、救济成本具有短期性，主要发生在征地期间；维持成本具有持续性，不仅发生在征地期间，就是在征地后期也将可能发生；扶贫成本具有滞后性，可能在征地过程发生数年后出现。由此看来，虽然征地事件发生是短暂的，但由此引起的其他事件和矛盾冲突是持续的。本文将事件演化过程分为事件冲突期、矛盾积聚期和社会冲突期三个阶段，在不同阶段，各个成本的曲线及总成本曲线的表现不同(见图2)。

1．事件冲突期。理想成本随着征地事件的发生而不断增加，并在征地结束前达到最大(假设政府支付成本是一次性投入的)。当农民不愿征地或对征地补偿不满时，救济成本、冲突成本会随之产生，并随着农民抗争事件的发生而不断增加。在矛盾冲突最为激烈的时候，救济成本和冲突成本将达到最大。维持成本也随着政府社会控制成本的增加而增加。因此，在事件冲突期内，总成本是不断上升的，并在事件冲突期末达到最大值。

2．矛盾积聚期。在这一阶段，征地理想成本为零；救济成本、冲突成本随着农民和政府之间矛盾的逐渐缓和而不断降低；维持成本也随着矛盾的缓和而逐渐降低，但是，随着新问题的产生(例如，农民可能在就业几年后又失业，或者在用完征地补偿款后面临贫困等)，政府将产生维护社会稳定的长期成本，继而维持成本逐渐上升。随着失地、失业农民的增加，开始出现贫困人群，政府的扶贫成本产生，但数额较小。因此，在矛盾积聚期内，总成本在急剧下降后缓慢递减，最后又呈递增的趋势。

3．社会冲突期。随着失地、失业农民给社会带来的就业和治安方面的压力不断增加，维持成本将越来越高。扶贫成本随着贫困人群和贫困程度的增加也不断增加。因此，在社会冲突时期内，总成本不断增加。综上所述，征地制度运行各项成本随着事件和矛盾的演化而各自呈现出不同的变化过程：理想成本不断增加并在征地结束前达到最大；救济成本、冲突

成本随着农民抗争事件的发生而不断增加并在事件冲突期转向矛盾积聚期时达到最大，随后逐渐递减；维持成本呈递增一递减一递增的变化趋势；扶贫成本在矛盾积聚期出现并随着贫困人群和贫困程度的增加而不断增加。征地制度运行总成本是各成本的叠加，并随着各个成本的变化而变化，经历了快速递增一急剧下降一缓慢递减一不断上升的变化过程。

二、征地制度运行成本的实证研究

本人选取高速公路征地为研究对象，对征地制度运行成本做出估算，从而探讨现行征地制度运行的实际经济效果。

(一)调查镇的征地现状及被调查农户的利益损失情况分析以通启高速公路征地中的某镇为例，该镇有735．1亩农用地被征用，其中，耕地为707．146亩，征地涉及农户1680户，征地补偿费总计588．08万元。征地补偿标准是土地补偿费6400元／亩，青苗补助费600元／亩，村集体通过土地调整对失地农户进行安臵。本人随机选取被征地农户59户进行问卷调查，其中，A村35户，B村24户。被调查农户家庭平均人口为3．69人。调查主要内容为家庭就业结构、受教育水平、农户拥有土地及经营情况、征地及补偿安臵情况、农户家庭生活情况、农户对征地的意愿等。调查结果显示，农民对征地补偿安臵意见很大，原因是土地补偿费较低，农民没有得到合理的安臵。土地补偿费以每年的利息(160元／亩)发放到村集体①，再由村集体按照各村小组被征地面积分配，最后，由村小组按照1997年的人口将土地补偿费平均分给每个农民，平均每个农民每年得到的土地补偿费仅为32．5元。A村通过土地调整对农户进行安臵，征地后人均耕地由原来的0．57亩下降到0．35亩。B村征地后并没有进行土地调整，有l1户农户完全失去土地，其余农户也仅留有几分地而已。征地中农民利益的损失见表1。

注：平均每亩耕地年净收益是先根据调查农户家庭每亩耕地年产值、单位农业生产成本、劳动力成本计算得到各户亩均年净收益，再将每个农户家庭的亩均年净收益平均得到的。

从表1可以看出，征地后平均每个农民每年将损失ll8。16元，按照农户家庭平均3．69人计算，平均每个农户家庭每年将损失436．O1元。对于农民来说，这笔损失几乎可以维持他们一个月的开支了。从对征地补偿水平的调查来看，有81．4％的农户认为补偿的水平严重偏低，有19．6％的农户认为偏低，只有1．7％的农户认为适中。当农户不愿意征地或对征地补偿不满时，他们将会采取上访、围堵政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等行为来维护自身利益。在被调查的59户农户中，上访的有25人次，围堵政府的有l0人次，阻挠工程建设的有49人次，与征地单位谈判的有4次，拒不搬迁的有1人次。农户的这些行为将带来较高的救济成本、冲突成本和维持成本。下面就对这些成本作一估算。

(二)征地制度运行成本的估算

1．理想成本。①实际支付成本。在通启高速公路征地中，农民实际得到的补偿为600 亩青苗补偿费和每年160元／亩的土地补偿费利息。本人假定今后镇政府会将6400元／亩的土地补偿费还给农民，那么，政府实际支付成本为7000 亩。②直接外部性成本。根据上文分析，调查村耕地平均年净收益为502 亩，土地补偿费以每年160 亩发放给农户，因此，农民每年将损失342元／亩的收益。假定被征地农户每年的损失额不变，按照土地承包期30年计算，农民总损失为10260 亩。如果今后乡政府将6400 亩的土地补偿费全部还给农民，那么，

农民的损失将减少到3860元／亩。也就是说，镇政府将本该承担的3860元／亩的征地成本转嫁给了农民，由此产生了外部性成本。此外，高速公路征地带来的外部不经济还表现在以下几方面：高速公路两侧范围内的土地被分割，导致土地利用效率的损失；公路施工过程中空气污染和扬尘降低了农作物的产量和质量。如果再计入这些损失，外部性成本将更大。综上，通启高速公路征地中，政府实际支付成本为7000元／亩，外部性成本大于3860元／亩，则征地制度运行的理想成本为10860 亩。也就是说，政府至少应当支付给农民的征地补偿费为10860 亩。

2．救济成本。①谈判成本。在征地过程中，有8户农民不肯搬迁，镇政府、村集体进行了50多次调解，每次谈判的成本包括调解人员工资、补贴和路费、农民耗工费、获取信息的成本和对策成本等。若一个调解人员一天平均工资为60元，补贴为50元，路费按20 次计，农民一天耗工费为30元，再加上的20％的信息成本和对策成本，则每次谈判成本为192元，总谈判成本为9600元。②上访成本。截至调查日期，被调查农户上访700人次左右。如果上访人员的上访时间按每人次半天时间计算，一个信访接待人员一天工资按60元计，则总的信访接待成本为700×0．5×60=21000元。对农户而言，上访700人次，所耗成本包括耗工费(平均15 人次、半天)、差旅费(平均l0 人次)、人情费(按总费用的20％计)等总共21000元。这样，总的上访成本为42000元。综上，实际发生的救济成本为51600元。根据当地信访工作人员的经验判断，调查时期正是在矛盾冲突最为激烈的时候，此时，救济成本最高。假设救济成本曲线是对称的，那么，总的救济成本为51600×2=103200元。

3．冲突成本。①工期延迟成本。据调查，当地农民多次组织起来阻挠高速公路施工，影响最大的一次共有500多人参加，持续了7天。这次事件拖延了高速公路的工期，造成了巨大的工期延迟成本。工期延迟成本包括人工费、机械设备停臵费、管理费和其他费用。通过计算，得到总的工期延迟损失为73508元①。对农户而言，阻挠工程建设3500多人次，所耗成本主要是耗工费105000元。②潜在损失。在调查过程中，农民普遍反映，如果征地补偿问题得不到解决，他们会去堵路。因此，本人预测高速公路通车后，农民可能会去围堵公路，这将会造成高速公路交通堵塞，由此带来的潜在损失是巨大的。这种潜在损失包括浪费在堵车上的时间所造成的效益损失、燃料消耗损失、空气和噪音的污染，等等。综上，总冲突成本将大于178508元。

4．维持成本。据调查，征地期间，因农民闹事、阻挠高速公路施工、围堵镇政府等，政府出动公安人员200多人次。按当地公安人员一天平均工资7O元考虑，加上用车、补贴及因此造成的对于正常工作或其他事件的影响等，按每出动1位公安人员100元计算，得到控制成本为20000元。如果加上日后潜在的控制成本，则总控制成本将更大。对社会而言，农户闹事、阻挠高速公路施工、围堵镇政府等行为将影响当地的经济发展和社会稳定，将给社会带来就业和治安方面的巨大压力。

5．扶贫成本。在被调查的59户农户中，有5％的农户家庭的收入以农业收入为主。以此推算，在被调查镇中大约有84户310个被征地农民以农业为生。假设将来这些农民都陷入贫困，政府又将承担巨大的扶贫成本。根据财政部农业司扶贫课题小组(2004)的测算，2001—2002年，一个农民脱贫需要投入的全部资金为15321元。按照这个标准测算，则总的扶贫成本为4749510元。因此，将以上计算得到的救济成本、冲突成本、维持成本和扶贫成本相加得到总的间接成本大

于5051218元，其中，政府承担的成本为4900618元，即被征土地所承载的间接成本大于6871亩，其中，政府承担的间接成本至少为6667 亩。综上所述，在通启高速公路征地中，直接成本(理想成本)为10860 亩，其中，政府实际支付成本为7000 亩，外在性成本为3860 亩；而间接成本大于6871 亩，其中，政府承担的间接成本至少为6667元／亩。也就是说，政府将本该承担的3860元／亩的征地成本转嫁给了农民，却给自己带来了6667元／亩的间接成

本。如果能将这些费用节省下来，作为征地补偿费发给农民，将会大大提高征地效率。(三)原因分析

上述数据虽然不全面、不精确，却能说明通启高速公路征地中制度运行的外部性成本和间接成本是高昂的。主要原因是：

1．征地补偿费偏低，被征地农民的利益受到损害。征地补偿费越低，农户和集体受到的损失越严重，制度运行理想成本中的外部性成本就越高；征地补偿费越低，农民上访、围堵政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等行为越激烈，救济成本、冲突成本和维护成本就越高。可见，征地补偿费的高低是影响征地制度运行成本的主要因素。图3给出了征地补偿标准与征地制度运行的外部性成本和间接成本之间的关系。当征地补偿费较高为A 时，征地制度运行的外部性成本和间接成本较低，为B ；当征地补偿费降低到A时，征地制度运行的外部性成本和间接成本反而增加，对应于B。要提高征地效率，必须以间接成本最小化为原则，将外部性成本内在化，并权衡不同征地补偿标准下征地的成本和收益，取得一个平衡点。

2．征地补偿费支付不到位，制度缺乏透明度。在通启高速公路征地中，征地补偿费没有按国家规定支付给被征地的农村集体经济组织；政府支付的土地补偿费为640o元／亩，但村集体每年获得的土地补偿仅仅是土地补偿费的利息l60元／亩，每个农民取得的补偿只有32．5元，这与农民预期的补偿相差太大。有些村小组耕地资源稀少，无法通过土地调整对农民进行安臵。这导致部分农民失地、失业，加剧了农民和集体、政府之间矛盾。本人对农民期望补偿值的调查发现，80％的农户认为，只要按照国家标准给予补偿就行。暂且不论按照国家标准给予补偿后农民是否满意，就目前来说，征地补偿费支付不到位是产生农民上访、围堵政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等抗争行为的重要原因，也是导致高额制度运行成本的根源。现在不少专家学者都呼吁提高征地补偿标准，但无论征地补偿标准有多高，如果补偿不到位，农民的抗争行为仍会发生，制度运行成本只会有增无减。因此，加强对征地补偿费分配的管理和监督，才是降低制度运行成本的关键。当然，对征地补偿费分配的管理和监督也是需要成本的，其监督管理力度取决于监督管理成本和农户行为成本的大小。

3．征地救济制度不健全。由于诉讼成本比上访成本高得多，且我国征地司法救济途径尚未健全，农民只能通过上访途径来维护自己的权益。据有关部门统计，每年上访案件中有30％涉及到征地拆迁问题，这就造成了巨大的上访成本。但是，现行的由批准征地的人民政府裁决征地争议的做法，不符合国际惯例，也不能有效和公正地解决征地的争议问题。当农民权益无法真正获得保护时，他们只有跳出法律制度的框架，通过拦断公路、围堵政府、阻挠工程建设等措施争取自己的利益，这又带来巨大的冲突成本。可见，征地救济制度不健全也是造成高昂制度运行成本的原因。

4．对于征地可能引起的外部性成本、间接成本考虑不足。在征地过程中，政府只关注征地直接成本，希冀以较少的投入获得较多的土地，所以，千方百计降低补偿标准。低标准的补偿虽然能节省政府征地的直接成本支出，但严重损害了农民利益，引起农民抗争，带来

了救济成本、冲突成本、维持成本和扶贫成本等间接成本。事实证明，征地过程中的外在性成本、间接成本远远高于政府实际支付的征地成本，如果能将转嫁给农民和集体的外在成本内在化，即将征地补偿标准至少提高一倍，不仅能减少间接成本，还将大大提高征地效率。因此，必须明白，只有当农村集体和广大农民得到公平补偿、合理安臵时，他们才会积极配合征地，征地才能得以顺利进行；否则，他们将百般阻挠征地，甚至采取过激行为，使征地无法进行，从而产生巨大的间接成本，其结果可能是得不偿失。

三、主要结论

从以上分析可知，现行的征地制度严重地损害了农民的利益，低标准补偿下的农户行为降低了土地配臵效率，造成了较高的制度运行成本，导致了征地效率损失。可见，现行的征地制度是非帕累托最优的，即制度安排存在着“潜在利润”(科斯，1994)。而潜在利润的内在化，便产生了对征地制度改革和创新的需求。通过本文分析可以看出，对于征地制度运行问题的认识，不能仅仅看到其直接成本或节省成本，还要看到由于制度缺陷所造成的额外成本。因此，本人认为，要全面评价征地制度运行所带来的成本和收益，并依据成本最小化原则，探讨新的征地制度体系。