日本灾害救济制度

日本大地震与日本防震减灾法律制度
日本防震减灾法律制度，主要涉及到三个方面的法律法规：一是防灾方面的一般性法律，如《灾害对策基本法》、《关于为处理严重灾害采取特别财政援助等的法律》、《关于国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法律》、《灾害救助法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》及《关于为保护特定非常灾害受害者权益采取特别措施的法律》等；二是与防震减灾有关的专门法律，如《地震防灾对策特别措施法》、《大规模地震对策特别措施法》、《关于与地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业有关的国家财政特别措施的法律》、《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》及《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》；三是与防震减灾相关的其他法律，如《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》、《关于农林水产业设施灾害恢复事业费国库补助暂定措施的法律》、《关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法》及《活动火山对策特别措施法》等。

1964年发生新泓地震，这是一次次生灾害很突出的大地震。

地震除直接摧毁建筑物和设施外，地基的液化失效和油库大火造成了巨大损失，社会各界纷纷要求对地震灾害立法。

政府官员和科学家开始认识到地震预报是一种减轻地震灾害的有效手段，此后就开始了日本政府的地震预报五年计划
以中央防灾会议与地方防灾会议为依托以防灾计划为基础的防震减灾应急预案体系
目前的日本防震减灾法律制度一个最重要的特色，就是以防灾会议为依托的“防灾计划”体系。

这一制度包含了防震减灾的“组织体制”与“规划或预案体系”等等防震减灾组织管理和预防准备的内容，表明日本防震减灾法律制度价值核心在于“预防为主”、“管理优先”。

具体说来，日本的防震减灾组织体制建设，分为中央防灾会议和地方防灾会议。

而防灾计划同时也与组织体制密切关联，分为中央防灾计划与地方防灾计划两类。

1961年出台的《灾害对策基本法》对此做了较为明确的规定。

1、中央防灾会议
（1）中央防灾会议的基本法律职责
在总理府设置中央防灾会议。

中央防灾会议掌管下列事务：促进防灾基本计划的制定及实施；在灾害发生时，制定有关紧急措施的计划，并推动其实施；根据内阁总理大臣的咨询审议有关防灾的重要事项；其他属于其权限之内的事务。

此外，内阁总理大臣必须就有关下列事项咨询中央防灾会议：防灾的基本方针；有关防灾措施实施的综合协调中的重要问题；紧急灾害发生时，临时需要的紧急措施的大纲；灾害紧急事态的公告；其他内阁总理大臣认为有必要的有关防灾的重要事项。

（2）中央防灾会议的组织构成
中央防灾会议由会长及委员组成。

会长由内阁总理大臣担任。

当会长因故不能履行职责时，由其事先指定的委员代理其职务。

委员由内阁总理大臣在内阁官房长官及有学识经验的学者中任命。

为了进行专项调查，可在中央防灾会议设置专门委员。

专门委员由内阁总理大臣在有关行政机关及指定公共机关的职员和有学识经验的专业人员中任命。

（3）与其他行政机关的合作
中央防灾会议可就所掌管的事务要求有关行政机关首长及有关地方行政机关首长、地方公共团体首长、其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他有关人员提供资料、陈述意见以及进行其他方面的必要合作。

中央防灾会议为了落实所管辖的事务可以向地方防灾会议（指都道府县防灾会议或市町村防灾会议）或地方防灾会议协议会（指都道府县防灾会议协议会或市町村防灾会议协议会）作必要的劝告或指示。

2、地方防灾会议（1）都道府县防灾会议（2）市町村防灾会议（3）地方防灾会议的协议会
根据《灾害对策基本法》的规定，日本地方防灾会议在组织防灾工作中具有非常重要的作用。

地方防灾会议除了要对本行政区域内的防灾工作进行统一规划和领导之外，还需要加强与不同层次的其他地方防灾会议，包括与其他行政机关之间通力合作，就公共的防灾事务进行磋商合作。

主要包括下列形式：
第一，都道府县防灾会议与市町村防灾会议的协议会。

第二，都道府县防灾会议相互之间的协议会。

第三，市町村防灾会议相互之间的协议会。

第四，地方防灾会议与其他行政机关的合作。

第五，地方防灾会议相互之间的关系。

3、防灾计划
防灾计划是日本防震减灾法律制度的重要组成部分，也是政府在防震减灾中发挥自身积极的管理功能的重要准则，防灾计划的价值基础是立足于“预防为主、防治结合”的防灾方针，对于所有自然灾害的预防应急工作都具有约束力（1）中央防灾计划
《灾害对策基本法》第34条规定了“中央防灾计划的制定”。

该条规定，中央防灾会议在制定防灾基本计划的同时，还必须调查有关灾害及防灾的科学研究成果和发生灾害的状况以及检查对此采取的灾害应急对策的效果，对每年的防灾基本计划加以研究，必要时对其进行修改。

中央防灾会议在根据上述规定制定或修改防灾基本计划时，要及时向内阁总理大臣报告和通知指定行政机关首长、都道府县知事及指定公共机关，同时必须公布其要旨。

《灾害对策基本法》对防灾基本计划规定了下列各项事项：有关防灾的综合、长期的计划；应在防灾业务计划及地区防灾计划中列为重点的事项。

除上述各项外，还有中央防灾会议认为必要的应该作为防灾业务计划及地区防灾计
划制定标准的事项，包括必须在防灾基本计划中附上下列有关事项的资料：国土现状及气象概况；防灾所需设施及设备的配备概况；从事防灾业务人员的状况；防灾所需物资的供求情况；防灾所需运输或通讯的情况；除上述各项外，中央防灾会议认为必要的事项。

根据《灾害对策基本法》确立的中央防灾计划，中央防灾计划由“防灾基本计划”、“指定行政机关防灾业务计划”及“指定公共机关的防灾业务计划”构成。

其中“防灾基本计划”是中央防灾计划的核心内容，是其他性质的放在计划的基础。

（参见图表一）
图表一：日本中央防灾计划的种类
（2）地方防灾计划
管理者应该处理的有关该都道府县地区防灾的事务或业务大纲。

第二，有关该都道府县地区内防灾设施的新建或改进，为防灾而进行的调查研究、教育训练及其他灾害预防、信息收集及传递，有关灾害的预报或警报的发布及传达，避难、消防、防洪、救济、救护、卫生等灾害应急对策和灾后恢复事项的专项计划。

第三，有关上述各项涉及该都道府县地区的防灾措施所需劳务、设施、设备、物资、资金等的整备、储备、筹措、分配、运输、通讯等的计划。

（三）政府在灾害应急中的职权与职责
根据《灾害对策基本法》的规定，在地震灾害发生或者即将发生时，政府应当投入地震应急，并依法享有地震应急的各项职权，同时必须履行相应的应急救灾的职责。

政府在地震应急中的主要职权和职责涉及到：一般职责；收集信息和传递信息；发出防灾信号；灾害报告；发布救灾命令；采取事前措施；向民众发出避难指示；采取应急措施；划定警戒区域；决定征用设施和设备；处理漂流物；向上级机关提出救援要求；救灾事务的委托；派出救援队伍；交通管制；进行损失补偿等方面。

就上述职权职责而言，有些是需要政府亲自动员自身的人力物力投入地震应急活动的，有的则是依法组织社会力量参与地震应急和救灾工作，政府主要起组织和协调的作用。

具体来说，比较突出的职权职责有以下几个方面：
1、一般职责
《灾害对策基本法》首先规定了政府在地震应急中的一般职责。

其第50条规定：灾害应急对策是在发生灾害或有发生灾害的可能性时，为了防止实施应急救助的灾害扩大而进行的下列事项：有关警报的发布、传达以及避难的劝告或指示的事项；有关消防、防洪等应急措施的事项；有关受害者的救济、救护及其他保护措施的事项；有关受灾儿童及学生应急教育的事项；有关设施及设备的应急恢复措施的事项；有关清洁、防疫等保健卫生的事项；有关预防犯罪、限制交通等维持灾害地区内社会秩序的事项；有关确保紧急运输的事项；除上述各项外，还包括有关为防御灾害发生或防止灾害扩大而采取的措施的事项。

此外，指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他根据法令规定对实施灾害应急对策负责任者，必须根据法令或防灾计划的规定，必须实施灾害应急对策。

2、采取应急措施
采取有效的应急救灾措施，是《灾害对策基本法》对各级政府，特别是地方基层政权政府提出的明确法律要求。

《灾害对策基本法》第62条规定：市町村长在发生或即将发生涉及该市町村地区的灾害时，必须根据法令或地区防灾计划的规定，迅速实施消防、防洪、救护及其他为防止灾害发生或防止灾害扩大所必要的措施。

市町村的委员会或委员、市町村地区内的公共团体、防灾重要设施的管理者以及其他根据法令规定负有责任者，在发生涉及该市町村地区的灾害或灾害即将发生时，必须根据地区防灾计划的规定，在市町村长的管辖下，实施自已所掌管的事务或业务有关的应急措施，或者协助市町村长实施的应急措施。

3、划定警戒区域
《灾害对策基本法》第63条规定：在发生或即将发生灾害的场合，认为为防止灾害对人的生命或人身的威胁而特别需要时，市町村长可以设定警戒区，限制或禁止从事灾害应急对策工作人员之外的人员进入该区域，或者命令人们从该区撤出。

在上述规定的场合，当市町村或受其委托行使同款规定的市町村长职权的市町村的机关职员不在现场时，或由他们提出要求时，警察官或海上保官员可以行使同款规定的市町村长的职权。

在这种场合，当他们行使同款规定的市町村长的职权时，必须立即将这一情况通知给市町村长。

上述规定，仅限于在市町村长或者是行使同款规定的市町村长职权的人不在时，准用于根据自卫队法（1954年法律第165号）第83条第2款的规定受派遣的同法第8条所规定的部队的自卫官执行职务的情况。

在这种场合，在采取第1款所规定的措施时，受派遣救助该灾害的部队等的自卫官必须立即将此情况通知市町村长。

4、决定征用设施和设备
地震应急阶段，为了保证地震应急救灾工作的及时和有效，政府有权采取临时的征收和征用措施，通过征集各种为地震应急救灾工作所需要的物资、设备等，来满足应急救灾工作的要求。

日本《灾害对策基本法》第64条对政府
决定征用设施和设备的职权也做了明确的肯定。

该条规定：在发生即将发生涉及该市町村区域的灾害的场合，为实施应急措施而急需时，市町村长可以根据政令的规定，暂时使用该市町村区域内他人的土地、建筑物及其他构筑物，并可以使用或征用土石、竹木等物品。

市町村长在发生或即将发生涉及该市町村地区的灾害的场合，认为实施应急措施而紧急需要时，可以采取清除妨碍该应急措施实施的现场受灾的构筑物或物品及其他必要的措施。

在这种场合，当这些构筑物等被撤除后，市町村长必须对该构筑物等加以保管。

市町村长根据前款后半段的规定保管构筑物等后，为了向该构筑物等的占有者、所有者，向该构筑物等有取得某种权利的法律上的原因的人）退还该构筑物等时，必须按政令的规定，公布政令规定的事项。

市町村长在根据上述规定保管构筑物等有消失或破损的可能时，或需要与其保管不相当的费用或程序时，可以根据政令的规定出卖构筑物等，并保管出卖的货款。

上述规定的构筑物等的保管、出卖、公告等所需费用，由应接受归还该构筑物等的占有者等承担，行政代执行法（1948年法律第43号）第５条及第６条的规定准用于该费用的征收。

从上述规定的公告公布之日起６个月之后，仍不能归还根据规定保管的构筑物等时，该构筑物等的所有权归该市町村长管辖的市町村。

上述规定，仅限于在市町村长或者是其他行使市町村长职权的人不在时，准用于受派遣救助该灾害的部队等的自卫官执行职务。

在这种场合下，在采取上述规定的措施时，受派遣救助该灾害的部队等的自卫官，必须立即将此情况通知市町村长。

警察官、海上保安官及受派遣救助该灾害的部队等的自卫官，在准用上述所规定的或准用规定撤除构筑物等时，应当向管辖设置该构筑物等的场所的警察署长等或根据总理府令由自卫队法第8条所规定的部队等的首长提出申请。

在这种场合下，警察署长或自卫队的部队等的首长必须保管该构筑物等。

根据上述规定，警察署长或自卫队的部队等的首长对构筑物等实施保管时，自公告发布之日起６个月仍不能归还的构筑物等，如果是由警察署长保管的，其所有权归该警察署所属的都道府县；如果是政令规定的管区海上保安总部的事务所长或自卫队的部队等的首长保管的，其所有权则归国家。

5、向上级机关提出救援要求
地震灾害发生后，其危害和损失程度，往往超出了地方政府所能控制和救助的范围，在这种情形下，就必须要依法启动更高层次的地震应急反应机制。

地方政府有职责及时地将地震灾害的真实情况向上级政府报告，以便上级政府能够依法启动更高级别的地震应急措施。

日本《灾害对策基本法》对下级机关向上级机关提出救援要求也作出了明确的规定。

《灾害对策基本法》第68条之二规定：当发生或者即将发生涉及该市町村的灾害时，市町村长认为为实施应急措施而有必要时，可以向都道府县知事提出自卫队法第83条第1款所规定的申请。

市町村长不能达到上述要求时，可以将其意思及在该市町村地区内发生的灾害的状况通知防卫厅长官或者其指定的人员。

在这种情况下，受到该通知的防卫厅长官或者其指定的人员，认为事态特别紧迫，无法等候申请时，为了保护人命及财产起见，不必等待申请，可以根据自卫队法第8条的规定派遣部队等。

市町村长，在发出上述通知时，必须立即将此情况通知都道府县知事。

6、救灾事务的委托
由于地震灾害往往会造成巨大的损失，仅仅依靠政府自身来进行应急和救灾，很难起到较好的效果。

所以，政府在履行自身的应急救灾职权时，就应当根据应急救灾工作的具体情况，将一些重要的事项委托给社会组织或公民个人来承担，动员社会力量，共同参与救灾。

《灾害对策基本法》第６９条对此做了明确规定。

该条规定：市町村长在发生了涉及该市町村地区的灾害的场合，认为为了实施应急措施而需要时，可不拘于地方自治法第252条之十四及第252条之十五的规定，根据政令规定，将其事务或属于市町村长等的权限的部分事务，委托给其他地方公共团体，让该地方公共团体的首长、其他执行机关管理及执行这些事务。

《灾害对策基本法》第７５条也规定：都道府县知事在发生涉及该都道府县区域的灾害的场合，认为实施应急措施所需要时，可不拘于地方自治法第252条之十四及第252条之十五的规定，根据政令规定，将其事务或属于都道府县知事等权限的部分事务，委托给其他都道府县，让该都道府县的都道府县知事等管理及执行这些事务。

7、进行损失补偿等
政府在地震应急中一方面会动员社会各方面的力量参与应急救灾工作，另一方面又会征用社会组织和公民个人的设施和设备，因此，对于相关组织和公民个人因此遭受的损失，政府有义务来给予合理补充。

《灾害对策基本法》第８２条规定，国家或公共团体在进行第64条第1款、同条第7款中就同条第1款的场合准用的第63条第2款、第71条或第76条之三第2款后半段规定的处理时，必须分别补偿因该处理通常可能造成的损失。

都道府县必须按政令规定的标准，赔偿根据第71条规定的从事命令从事应急措施者的实际费用。

（四）政府在灾害恢复中的职权与职责
日本《灾害对策基本法》也在规定政府在地震灾害预防和灾害应急中的职权职责的同时，对政府在灾害恢复中的职权和职责也做了明确规定，主要包括一般职责、国家补助责任等。

1、一般职责
关于一般职责，《灾害对策基本法》第８７条规定：指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长，以及其他执行机关、指定公共机关及指定公共机关、其他由法律规定对实施灾后恢复负有责任人员，必须根据法令或防灾计划的规定，实施灾后恢复措施。

2、国家补助责任
《灾害对策基本法》第８８条和第89条涉及到国家补助责任，其中第88条规定：主管大臣必须依据都道府县知事的报告，以及其他地方公共团体提出的资料及实地调查结果等，适当而迅速地就国家负担或补助其全部或部分费用的灾后恢复事业所需的灾后恢复事业费作出决定。

在决定上述规定的灾后恢复事业费时，主管大臣必须充分考虑到为防止再次发生灾害，需要与灾后恢复事业一起施行的设施的添置或改进。

第８９条又规定：主管大臣在决定灾后恢复事业费时，或在规定有关实施灾后恢复事业标准时，必须根据政令的规定，向中央防灾会议报告其概况。

此外，第90条还规定：国家认为为保证地方公共团体或其机关顺利实施灾后恢复事业所需要时，除了早期交付地方付税外，还要根据政令规定早期交付与该灾后恢复事业有关的国家负担金或补助金，融通或协助融通所需资金。

（五）政府财政援助制度
政府财政援助制度是日本防震减灾法律制度中最具有特色的制度，该制度以国家财政为依托，就防震减灾活动中所需要的各种费用做了全面和系统的规定，从而为防震减灾工作的有效开展提供了财政资金的充分保障，具体在《灾害对策基本法》中，涉及到政府财政援助的内容包括财政负担原则、国家负担应急费用、国家负担和补助灾害恢复费用、中央与地方的财政分担、对支援单位的费用补偿、建立救灾基金、特殊的优惠贷款政策、救灾融资活动、建立应对灾害的公共财政、对缺乏救助的补助政策等方面的内容。

1、财政负担原则
《灾害对策基本法》第９1条确立了防震减灾活动中的财政负担原则。

该条规定：除在法令中特别规定或在预算范围内采取特别措施的场合外，灾害预防及灾害应急对策所需费用以其他实施本法所需的费用，由负责其实施者负担。

2、国家负担应急费用
就国家负担或补助的灾害应急对策所需费用，《灾害对策基本法》在第93条、第94条和第95条规定了具体的负担方式。

《灾害对策基本法》第93条规定：依据第72条第1款规定的都道府县知事的指示，由市町村长实施的应急措施所需要的费用及接受支援所需要的费用中，政令规定的该市町村长所辖的市町村难以或不适于负担的费用，除下条规定的由国家负担的部分外，根据政令规定，要由该都道府县知事所辖的都道府县负担其全部或部分。

在上述场合，都道府县可以让该市町村暂时代付前款的费用。

第94条规定：可以根据其他法令规定，或在预算范围内，由国家负担或补助灾害应急对策所需的全部或部分费用。

第95条又规定：除上述规定外，地方公共团体首长根据第28条第2款规定的非常灾害对策总部长的指示，或根据第28条之六第2款规定的紧急灾害对策总部长的指示实施的应急措施所需费用，政令规定的难于或不适于让该地方公共团体负担的部分，可以根据政令规定由国家给予全部或部分补助。

3、国家负担和补助灾害恢复费用
《灾害对策基本法》第96条规定：可以根据其他法令的规定，或在预算范围内，由国家负担或补助灾后恢复事业以及与其他灾害有关而进行的事业的全部或部分费用。

4、中央与地方的财政分担
《灾害对策基本法》第97条至第99条规定了防震减灾活动各项费用中央政府与地方政府财政分担的原则和界限。

其中第97条规定：发生异常严重的灾害时，政府在根据其他法律规定迅速而适当地实施应急措施及灾后恢复而采取措施的同时，还要为合理负担受重灾的地方公共团体等的经费，为振奋受灾者进行灾后恢复的信心采取必要措施。

第98条规定：必须尽量避免每次发生严重灾害时都要制定前条规定的法律。

另外，该法律还必须力求使灾害带来的国家负担制度合理化，并使前条应付严重灾害的措施得以圆满实施。

第99条又明确规定：第97条规定的法律，应就下列事项作出规定：（1）作为应付严重灾害的措施，需要特别财政援助及补助措施时的标准；（2）为保证严重灾害恢复事业以及与其他灾害相关所进行的事业顺利进行，国家给予地方公共团体的特别财政援助；（3）给予严重灾害受灾者的特别补助。

5、对支援单位的费用补偿
《灾害对策基本法》第92条还对支援单位的费用补偿问题做了明确规定。

该条规定，根据第67条第1款、第68条第1款或第74条第1款的规定，得到其他地方公共团体首长或委员会或委员（以下在本条中称地方公共团体首长等）支援的地方公共团体首长等所属的地方公共团体，必须负担该支援所需的费用。

在上述情形下，得到该援助的地方公共团体首长等所属的地方公共团体无法支付该项费用时，该地方公共团体可请求进行该支援的其他公共团体首长所属的地方公共团体暂时代付该项费用。

6、建立救灾基金
日本《灾害对策基本法》对建立救灾基金做了明确要求。

其第101条规定：根据其他法令规定，地方公共团体必须积累灾害对策基金，以充作灾害对策所需的临时经费。

7、特殊的优惠贷款政策
关于给予受到地区和居民特殊的优惠贷款政策，《灾害对策基本法》第102条规定：在下列各项规定的场合，政令规定的地方公共团体只要政令所规定的在发生灾害之日所属的年度内，均可不拘于地方财政法（1948年法律第109号）第5条的规定，以地方债充作其财源：在发生该灾害而减免自治省令规定的地方税、租金、程序费等征收金时，对因减免程度及范围需与灾害状况相应而产生的财政收入不足进行弥补的场合。

将自治省令规定的灾害预防、灾害应急对。