基层行政管理体制机制调查报告

基层行政管理体制机制调查报告

推进基层行政管理体制机制改革，建立服务型政府，激发基层活力，用好人力资源，提高行政效率，对于加快统筹城乡发展步伐具有重要意义。经过调研，现就建立和完善基层行政管理体制机制报告如下。

一、基本情况

区现行基层行政体制是在1998年撤销地区建立开发区，撤销开发区和土家族苗族自治县建立区等多次行政体制调整基础上形成的。区成立以前，土家族苗族自治县下辖8个区工委，50个乡镇，526个村(居)委，3441个村(居)民小组。区成立后，进行乡镇机构调整时，撤销8个区工委，将50个乡镇调整为30个街道、镇、乡(其中3个街道，12个乡，15个镇);村(居)委由526个调整为219个;村(居)民小组调整为1094个。调整后，全区街道、镇、乡平均幅员面积由49.96平方公里扩大为79.9平方公里，最大的阿蓬江镇173平方公里，最小的水田34平方公里(不含国有林场面积);平均人口由调整前的9804人增至16340人，据末统计，人口最多为城东街道41791人，其次濯水镇为27704人，最少为白土乡7870人。

乡镇机构设置通过和两次全市同步改革，各街道、镇、乡设置党

政办公室、经济发展办公室(科)、社会事务办公室(科)(挂民政办公室、人口和计划生育办公室牌子)、社会治安综合治理委员会办公室(挂安全生产监督管理办公室牌子)等4个综合办事机构。3个街道和正阳、舟白、冯家、阿蓬江、石会、马刺、濯水等镇增设“城镇建设管理办公室”。

人大、纪检监察、人武、工青妇等机构按有关规定设置。设置了14个片区国土所、14个片区司法所、15个片区公安派出所、4个基层法庭。

各乡镇设置农业服务中心、文化卫生服务中心、财政所、人口和计划生育生殖健康服务站等4个公益性事业单位。街道增设流动人口管理站。

核定下达乡镇行政编制890名(不含国土所编制51名)，后勤事业编制72名，事业单位编制851名(含财政所编制);目前实有公务员868人，工人72人，事业单位工作人员793人。

二、主要问题

******市委《关于全面推进乡镇综合改革切实加强乡镇工作的意见》规定了乡镇政府“执行政策法规、推动经济发展、搞好社会管理、

强化公共报务、维护和谐稳定”等五大职能。但目前基层行政管理仍存在与统筹城乡发展不够协调不相适应的诸多问题，需要区委区政府乃至市委市政府高度重视，认真研究解决。

(一)行政单元多，管理成本高

近邻湖北省***36.4万人，仅设置10个乡镇。贵州省***15.07万人，设置9个乡镇。区50万人设置30个乡镇行政单元明显偏多。

***总理曾感慨：“中国古代《大学》一文说，生财有道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者抒。现在在农村倒过来了。”区县归并“两套人马治县”，“食之者众”在尤为突出。在乡镇表现为经济实力弱，财政供养人员多，基层不堪负重。走访过程中，有同志实话实说：再减员30%—50%，工作也能照常开展。

(二)事权不明晰，转型有差距

一是纵向划分不明晰。市对区，区对乡镇的委托执法不规范，基层执法无手段，随意性较大。委托执法存在着“责权利不统一”、“人财物不配套”以及法律保障缺失等问题。如基层“扣车扣证”，有违《中华人民共和国道路交通安全法》“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人，不得收缴、扣留机动车驾驶证。”之规定。形成“道路

交通检查靠‘走’，水上交通检查靠‘吼’，食品安全检查靠‘看’，罚没执法靠‘抹’”的局面。很多乡镇认为，部门有借“委托”下卸责任之嫌，出现事故，乡镇政府就成了“替罪羊”。

二是横向划分不明晰。机构职能设置存在“政事不分”、实际工作存在“政事难分”问题。不少乡镇事业与行政是打通运行，形成事业单位履行行政职能多，履行本职职能少;街道机构设置市上无明确规定。工作急需的“城管中队”既无机构也无编制;文化卫生服务中心、社会保障所设置不科学，职能交叉重叠。

三是乡镇与村居划分不明晰。公共服务职能不到位，与群众联系不够紧密，干部反映“不好管”，群众反映“无人管”。

四是对内行政管理方式转变滞后。管理手段较单一。经济监督、社会管理上沿用强迫命令等行政手段多，经济、法律引导手段少。

(三)综合考核评价体系不尽科学

项目过于繁杂。包罗万象“大而全”，喧宾夺主，淡化了重点。

内容不够完备。有科学发展导向意义的可持续发展、民生问题等项目需要充实。

形式比较单一。通常是年终突击式“官考”。各类计划小结总结报表等“游戏式考核”老套繁琐，助长了基层“现编现抄” ，疲于应付等形式主义。

结构需要优化。“规定动作”“一条鞭”考核难以充分照顾各地特殊的生产生态条件。如城北水库上游区域大规模养殖生猪可能影响城区水源环保安全;蓬东麻田村因煤炭开采水井全部干涸，人吃水都靠车拉，大规模发展生猪也不切实际。

(四)干部管理方法急需改进

原“县—区—乡”三级体制下，乡镇之间干部的适时动态交流可有效保持基层队伍活力。体制调整后管理方式没有及时跟进。致使基层干部处于“块状分割”形态，干部流动存在“三好”“三难”现象：即“上好动下难动”(科级以上流动易科级以下流动难);“进好动出难动”，“内好动外难动”(行政体制内流动易，事业向行政流动难)。有的乡镇建区8年来，除个别干部提拔调动和调入区级单位外，乡镇间交流基本没有。个别干部缺乏危机意识和进取精神，队伍缺少活力，基层又无手段，只好望洋兴叹!

(五)分配政策需要完善

分配缺乏灵活性。基层政事难分，工作统一做，却“政事不同酬”;村组干部报酬无统一规范，各地差别过大;实行全市公务员津补贴政策，实职与非领导职务津补贴基本无差别，一线干部任务重、责任大，连工作话费补助也没有，一定程度上影响了一线干部的积极性。

(六)村民自治任重道远

村组集体经济薄弱甚至“空壳”，村民自治的工作环境和条件较差;村居规模扩大村组干部工作量成倍增加，然而有的村干部报酬偏低(每月仅250元);村民自治决策执行中缺乏约束手段，《村规民约》实施不力，有的流于形式;民主选举、民主决策、民主管理、民主监督还不规范。

三、对策建议

(一)精兵简政，建立集约高效的行政体制

“精兵”势在必行。不“精兵”就不能从根本上减轻群众负担，不“精兵”就无从提高行政效率。“食之者众”这类非常问题需要用非常措施来解决。要下决心通过“强村弱乡”、“诱导创业”等多种形式精简分流富余财政供养人口。