全过程工程咨询发展的十大问题(上)

全过程工程咨询发展的十大问题（上）

2018年3月23日，住建部公开发布了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》（下称《〈指导意见》”，《指导意见》是进一步完善我国工程建设组织模式、推动工程咨询行业转型升级、培育具有国际竞争力工程咨询企业的细化举措，是开展全过程工程咨询业务的操作指引。但从法律角度而言，全过程工程咨询”暂时还是一个全新的概念，全过程工程咨询”的内涵和外延、从事全过程工程咨询企业及人员要求、合同计价方式、法律责任等等问题如何在现行的法律体系内进行理解与适用，都将是身处咨询行业变革时代的全过程咨询服务企业最为关注的问题，由此，笔者结合《指导意见》中提出的各项具体措施，根据相关法律法规规定就相关十个主要问题予以分析，以期为全过程工程咨询企业提供帮助和参考。

全过程工程咨询的定义

关于全过程工程咨询服务的定义应明确：

1■委托主体：全过程工程咨询是工程咨询企业接受建设单位委托提供的相关咨询管理服务，工程咨询单位受其他主体委托提供的咨询服务，不属于全过程工程咨询的范畴。

实践中例如工程总承包商委托专业咨询管理单位为总包合同的履约提供咨询服务的，应不属于目前《指导意见》推行的全过程工程咨询模式：首先，从提供咨询服务所覆盖的阶段来看，工程承包仅为项目实施阶段中的一部分，工程承包商所委托的咨询单位仅能就承包商承包范围的工作提供咨询服务，其服务内容不足以覆盖建设项目全过程生命周期；

其次，从推行全过程工程咨询的初衷而言，全过程工程咨询是为了推动我国工程咨询行业转型升级，提高咨询服务行业的服务水平，实践中鼓励向全过程工程咨询业务转型的企业通常为监理单位或设计单位；

最后，推行全过程工程咨询的最终目的是为了更好的服务于建设单位，提升工程建设质量和效益，工程承包的实施阶段虽然直接关系工程质量安全，但不能够全面反应建设工程的投资效益，咨询单位受工程总承包商提供咨询服务所体现的价值在于为工程总承包商对业主的履约提供服务，而承包商的履约对于整个建设工程项目而言，仅属于其中的一个环节，对项目建设单位来讲，项目的投资收益还取决于前期的策划及后期的运营。

2.工作内容：全过程工程咨询的服务内容包含在工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运营的全生命周期提供包含规划和设计在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。

全过程工程咨询服务可以采取多种组织方式，全过程工程咨询可以为项目全生命周期提供咨询服务，也可以仅为项目的若干阶段提供不同的专业咨询服务，或为项目的某一专业咨询提供跨阶段的咨询服务。《工程咨询行业管理办法》（国家发展和改革委员会令第9 号）第八条规定：全过程工程咨询：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。

例如某一工程咨询单位为项目提供设计、造价咨询、招标代理等不同的专业咨询服务，或者为项目的不同实施阶段提供规划设计、方案设计、初步设计、施工图设计等多个设计阶段服务的，都属于《指导意见》全过程工程咨询的一种组织方式。也即目前咨询单位仅就项目全过程中的若干内容或阶段提供服务的，也可纳入全过程工程咨询的范畴。

因此，咨询企业在承接全过程咨询服务时，合同项下服务范围、阶段、内容应当进行清晰的界定，如果服务界限不清，则在具体提供服务的过程中难以区分服务范围内的变更或是服务范围外的新增内容，这也直接关系到咨询服务费用的计费、风险分配管理和合同价款调整，也正基于此，现阶段亟待工程咨询技术标准的出台，以为咨询服务内容的边界

范围做参考。

哪些项目适用全过程工程咨询服务？

全过程工程咨询作为工程项目组织实施领域的新兴事物，有其发生和存在的合理性和必然性，但如同国内现阶段的“工程总承包”模式一样，虽然身着主角光环熠熠生辉，但却未必适用于所有工程项目，现阶段适用全过程工程咨询项目主要是：

1.从项目资金属性来看，《指导意见》鼓励适用全过程工程咨询的项目主要为“政府和国有投资项目”，我们进一步分析认为，“政府和国有投资项目”应限于“政府投资项目和国有资金占控股或者主导地位的项目”两大类。

（1）国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的若干意见》（国办发[2017]19 号）和住建部《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101 号）仅针对政府投资工程提出应带头推行全过程工程咨询，未提及“国有资金”投资的项目，《指导意见》中扩大了鼓励适用的项目范围；

（2）《指导意见》增加“国有资金”项目的举措，虽有利于进一步推行全过程工程咨询，但如果不计国有资金在项目中所占的比重而将所有涉及国有资金的项目均涵盖进来，则将较大范围地干涉项目参与主体对于是否实施全过程工程咨询的自由选择权，不当干预市场规律，由此建议进一步限制国有资金的项目类型，界定为“国有资金占控股或者主导地位的项目”，旨在全过程工程咨询推行的初期阶段更大程度上尊重市场导向；

2.从项目需求而言，建设单位对于工程项目的咨询服务需求应为推动全过程工程咨询市场发展的源动力。

正如前文提到，全过程工程咨询是工程咨询企业受建设单位委托实施的咨询服务，全过程工程咨询仍属于广义的咨询服务行业其中的一个类别，咨询服务企业提供服务的出发点和

落脚点都因为是基于法律法规的规定和服务合同的约定维护委托人（建设单位）和项目的利益，因此，委托人（建设单位）对工程项目的咨询服务需求才是全过程工程咨询发展的根本动力，例如：

（1）工程总承包项目。工程总承包强调“小业主、大总包”（发包人相对减轻对项目的管理，加大工程总承包的项目管理责任和风险），以实现工期、价格相对确定的目的发包工程，这其实对建设单位提出了较高的要求，即要求建设单位在发包时能够明确其建设范围、建设规模、建设标准、功能要求，如相关内容描述不清，则意味着工程总承包合同总价存在较大不确定性，建设单位在工程实施过程中不断变更或补充建设要求，不仅加大了对工程总承包单位管理的干涉，也极易产生价格和工期的不确定性，失去工程总承包这一模式的优势。

因此，建设单位在以工程总承包模式进行发包时所面临的最大疑惑是如何策划、完善、明确发包人要求，以及如何在发包阶段考虑后续可能发生的变更，全过程工程咨询所提供的覆盖项目投资决策、项目前期策划、前期咨询等到竣工后运营阶段的全生命周期专业服务，有助于推进工程总承包模式的健康良性发展。

（2）专业技术性较强的项目。部分专业技术性较强的项目需要依赖于咨询企业提供专业意见，确保项目的顺利实施，例如晋政发〔2018〕20 号文《山西省人民政府关于加快咨询业发展的实施意见》提出“按照高质量发展要求,根据我省产业发展的需要,围绕全省开发区建设,重点推进煤炭深加工、煤层气转化等高端项目,传统产业绿色改造项目,通用航空、新能源汽车等新兴产业项目建设,充分发挥工程咨询综合优势和专业特长,开展规划咨询、项目咨询、评估咨询和全过程咨

询的工程咨询服务，积极开拓投资机会选择、项目策划、商业模式设计、组织及管理模式设计等服务新内容。”

（3）政府、事业单位等建设主体投资的非经营性项目。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）规定对非经营性政府投资项目加快推行代建制'即通过招标