中国自计划经济到市场经济的福利行政体制发展
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民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。
福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。 福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等； 福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的 生活保障问题。 民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总 人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动 部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》 对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定， 还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方 负责。
收入：（不详）——财政收入
（1）国家是最基本的社会福利责任主体（民政福利）
行
政
城市企事业单位
运
行
农村公社五保
体
制 （2）.单位承担社会福利的管理责任
2.4社会工作人员
计划经济时期是从 1949 年到 1978 年。随着计划经济体制的 逐步形成，也由于政府出面解决社会问题卓有成效，并积累了丰富 的经验，社会工作逐渐被政府包揽，成为政府的重要职能。从事社 会工作的不再是专业人才，也不再具有专业化。20 世纪 50 年代 初，高等学校开始实行院系调整，社会学和社会工作专业相继被取 消，这一专业人员放弃社会工作转而从事其他工作，民间的专业社 会服务机构和社会工作实务慢慢名副其实，最终基本消失，政府机 关逐渐取代了民间社会服务机构。
结论：由此形成了一个单位与非单位、城市与农村具有严重差异的 社会福利体系。
2、计划经济时期的行政（福利）总体特征
计划经济
行
法
政
总
国家包揽
律 法 规
பைடு நூலகம்
体
依
特 征
平均主义
据
二元体制
2.1相关的政策法规
1951年，政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这
是我国第一部全国统一的社会保险法规，也是中国社会福利保障制 度建立的标志。之后，对机关、事业单位职工也实行了相应的社会 保险。从1952年开始，政府陆续颁布了《中华人民共和国工会法》、 《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、《关 于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、《关于国 家机关工作人员生产产假的规定》、《关于机关工作人员子女医疗 问题通知》、《职工生活困难补助办法》、《关于国家机关和事业、 企业单位1956年职工机动宿舍取暖补贴的通知》等，在我国城镇企 业、机关、事业单位陆续建立了一整套福利制度，为职工及其家属 提供住房、幼儿入托、食堂、上下班交通补贴、冬季取暖补贴、产 假、家庭生活困难补助等福利待遇。
由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位 工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是 我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上，占总人口
的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而 国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负 责。
2.2社会行政组织部门
1955年第三次全国民政工作会议以后，内务部设立了专门 的社会福利业务管理机构（插：会议讨论了内务部部长谢觉哉 的《关于民政工作1954年的总结和1955年的任务》，根据指 示，将原社会司改为城市救济司，原救济司改为农村救济司， 主管城市和农村的自然灾害和社会救济）。
时代背景
政策法规
行
篇
行政特征
组织结构
思 路
经费管理
社会工作人员
不足与改进
总结篇（一）
计划经济时期行政体制
郭文月
1.1计划经济时期的社会(福利）背景
计划经济无疑是社会主义经济制度的一个本质特征。这 一思想在第一个社会主义国家苏联得到了充分实践。新中国 成立后，我国基本照搬了苏联模式，在基本完成生产资料私 有制社会主义改造的同时，初步建立起公有制占绝对统治地 位的计划经济体制，在计划经济时期，政府采取高度集中控 制和管理的经济运行模式，其体制特征也明显体现在社会福 利领域。
从各级政府负担农村财政支出的结构看，中国以地方财政为主 要责任人。比如在农村义务教育支出方面，中央财政占2%，98%由 地方财政负担，其中乡镇负担78%，县财政负担9%，省财政负担11%
在农村医疗卫生总支出中，中央财政支出仅占2%。公用事业方 面也是如此。
城市公共事业国家办、农村公共事业农民办，是中国城乡二元 公共产品供给结构的基本特征——特别是1983年农村撤社建乡后， 举办农村公共事业的主要责任便落到了乡村两级。
1953年5月财政部、人事部（联合下发）发布《关于统一掌管 多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院发 布了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、 1956年国务院发布《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬 季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院发布了《关于职工生 活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的 冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗 补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。
1959年，国家正式建立社会福利服务机构（机构名称不 详），收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老 人、孤残儿童、精神病人、残疾人。内务部以及各级民政部门 是这项工作的主要指导和管理部门。这项事业后来被称为“民政 福利”。这种从实践中产生的社会福利概念一直沿用下来，形成 了一个具有中国特色的“社会福利”领域。 (包括单位福利+民政福利+农村福利)
通过上述城市职工社会保险制度的建立和提高职工福利待遇 和水平的举措，到1956年前后，我国初步建成了以国家为责任主体 ，覆盖国家机关、国有企事业单位职工的福利保障制度。
详细补充说明：
我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月发 布了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负 责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿 或弃婴、残疾人等。
1949年中华人民共和国成立伊始，我国政府就开始着手社会福利制 度建设。社会主义改造完成后，经过几年的探索实践，初步形成了条块 分割的、封闭的社会福利体系。 主要表现为: @国家通过“高就业、低工资、高福利”的方式，在单位内保障就业职工的 福利; @对于未就业的、单位以外的人员，通过“民政福利”的方式实行保障; @在农村实行“五保”制度。
中央层面机构设置
2.3.社会福利经费
在福利项目支出方面，占全国人口约20%左右的城镇居民占有 全国财政性福利支出的95%以上的份额；而占全国人口75%以上的乡 村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的5%。
城乡巨大差异的一个典型例子：即便在北京一市之内，目前各 个城区城市低保标准为每人每月320元，而农村低保标准最高的海 淀区和朝阳区仅为180元，最低的区县仅为63元，仅为城市低保标 准的19.69%。
福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。 福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等； 福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的 生活保障问题。 民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总 人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动 部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》 对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定， 还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方 负责。
收入：（不详）——财政收入
（1）国家是最基本的社会福利责任主体（民政福利）
行
政
城市企事业单位
运
行
农村公社五保
体
制 （2）.单位承担社会福利的管理责任
2.4社会工作人员
计划经济时期是从 1949 年到 1978 年。随着计划经济体制的 逐步形成，也由于政府出面解决社会问题卓有成效，并积累了丰富 的经验，社会工作逐渐被政府包揽，成为政府的重要职能。从事社 会工作的不再是专业人才，也不再具有专业化。20 世纪 50 年代 初，高等学校开始实行院系调整，社会学和社会工作专业相继被取 消，这一专业人员放弃社会工作转而从事其他工作，民间的专业社 会服务机构和社会工作实务慢慢名副其实，最终基本消失，政府机 关逐渐取代了民间社会服务机构。
结论：由此形成了一个单位与非单位、城市与农村具有严重差异的 社会福利体系。
2、计划经济时期的行政（福利）总体特征
计划经济
行
法
政
总
国家包揽
律 法 规
பைடு நூலகம்
体
依
特 征
平均主义
据
二元体制
2.1相关的政策法规
1951年，政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这
是我国第一部全国统一的社会保险法规，也是中国社会福利保障制 度建立的标志。之后，对机关、事业单位职工也实行了相应的社会 保险。从1952年开始，政府陆续颁布了《中华人民共和国工会法》、 《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、《关 于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、《关于国 家机关工作人员生产产假的规定》、《关于机关工作人员子女医疗 问题通知》、《职工生活困难补助办法》、《关于国家机关和事业、 企业单位1956年职工机动宿舍取暖补贴的通知》等，在我国城镇企 业、机关、事业单位陆续建立了一整套福利制度，为职工及其家属 提供住房、幼儿入托、食堂、上下班交通补贴、冬季取暖补贴、产 假、家庭生活困难补助等福利待遇。
由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位 工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是 我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上，占总人口
的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而 国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负 责。
2.2社会行政组织部门
1955年第三次全国民政工作会议以后，内务部设立了专门 的社会福利业务管理机构（插：会议讨论了内务部部长谢觉哉 的《关于民政工作1954年的总结和1955年的任务》，根据指 示，将原社会司改为城市救济司，原救济司改为农村救济司， 主管城市和农村的自然灾害和社会救济）。
时代背景
政策法规
行
篇
行政特征
组织结构
思 路
经费管理
社会工作人员
不足与改进
总结篇（一）
计划经济时期行政体制
郭文月
1.1计划经济时期的社会(福利）背景
计划经济无疑是社会主义经济制度的一个本质特征。这 一思想在第一个社会主义国家苏联得到了充分实践。新中国 成立后，我国基本照搬了苏联模式，在基本完成生产资料私 有制社会主义改造的同时，初步建立起公有制占绝对统治地 位的计划经济体制，在计划经济时期，政府采取高度集中控 制和管理的经济运行模式，其体制特征也明显体现在社会福 利领域。
从各级政府负担农村财政支出的结构看，中国以地方财政为主 要责任人。比如在农村义务教育支出方面，中央财政占2%，98%由 地方财政负担，其中乡镇负担78%，县财政负担9%，省财政负担11%
在农村医疗卫生总支出中，中央财政支出仅占2%。公用事业方 面也是如此。
城市公共事业国家办、农村公共事业农民办，是中国城乡二元 公共产品供给结构的基本特征——特别是1983年农村撤社建乡后， 举办农村公共事业的主要责任便落到了乡村两级。
1953年5月财政部、人事部（联合下发）发布《关于统一掌管 多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院发 布了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、 1956年国务院发布《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬 季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院发布了《关于职工生 活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的 冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗 补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。
1959年，国家正式建立社会福利服务机构（机构名称不 详），收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老 人、孤残儿童、精神病人、残疾人。内务部以及各级民政部门 是这项工作的主要指导和管理部门。这项事业后来被称为“民政 福利”。这种从实践中产生的社会福利概念一直沿用下来，形成 了一个具有中国特色的“社会福利”领域。 (包括单位福利+民政福利+农村福利)
通过上述城市职工社会保险制度的建立和提高职工福利待遇 和水平的举措，到1956年前后，我国初步建成了以国家为责任主体 ，覆盖国家机关、国有企事业单位职工的福利保障制度。
详细补充说明：
我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月发 布了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负 责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿 或弃婴、残疾人等。
1949年中华人民共和国成立伊始，我国政府就开始着手社会福利制 度建设。社会主义改造完成后，经过几年的探索实践，初步形成了条块 分割的、封闭的社会福利体系。 主要表现为: @国家通过“高就业、低工资、高福利”的方式，在单位内保障就业职工的 福利; @对于未就业的、单位以外的人员，通过“民政福利”的方式实行保障; @在农村实行“五保”制度。
中央层面机构设置
2.3.社会福利经费
在福利项目支出方面，占全国人口约20%左右的城镇居民占有 全国财政性福利支出的95%以上的份额；而占全国人口75%以上的乡 村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的5%。
城乡巨大差异的一个典型例子：即便在北京一市之内，目前各 个城区城市低保标准为每人每月320元，而农村低保标准最高的海 淀区和朝阳区仅为180元，最低的区县仅为63元，仅为城市低保标 准的19.69%。