中国土地市场存在的问题与对策结课论文

《房地产经济学》结课论文

题目：中国土地市场存在的问题与对策

China's land market problems and countermeasures

姓名：王学历

专业班级：工程管理1001班

学号：20102597

指导老师：张金娟

日期：2012年1月

中国土地市场存在的问题与对策

摘要：随着市场经济的发展，中国逐步的引入市场机制来更加有效地配置土地资源，但由于起步较迟，土地市场存在许多问题。现阶段，应从建立有效的土地市场运行机制、健全土地市场的法律体系、发挥政府在土地市场建设中的作用等方面提出促进土地市场发展的对策。

关键词：土地市场、问题、对策、农村土地、土地出让金

一、引言

作为一个发展中的人口大国，土地问题将始终是我国现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。2003年底，我国实行了省以下土地垂直管理体制，从一个侧面反映了作为发展中的人口大国和土地资源紧缺国家，在土地资源利用和管理上正面临着一系列深层次的矛盾和冲突。土地市场管理兼有资源管理与资产管理的重任，不仅管理着最大的国有资产，还肩负着宏观调控的重担。因此土地政策的制定和执行，不仅要有长远的战略目标，更要有为子孙后代的生存着想的执政理念。从近年审计调查结果来看，个别地方在土地市场建设及国有土地出让等方面还存在一些问题和不足，需要改进和完善。

二、当前中国土地市场存在的主要问题

1、政府扮演了过多市场经济主体的角色。土地作为一种资源，可以作为生产要素通过市场进行配置，但由于土地的特殊性，政府必须对市场进行较强的宏观调控，这种逻辑是没有问题的，甚至可以说，

政府在土地市场中的调控同市场本身一样不可或缺。但问题在于，政府一旦在市场中占有了一席之地，便往往会迷失自己的方向，发生角色错位，除非有能够切实贯彻执行的法律和强烈的市场精神予以规范。我认为，地方政府在土地出让市场中扮演过多经济主体的角色，是产生很多土地市场问题的根源，具体来说，它主要导致了以下几大问题：（1）部分地方政府将土地出让金作为财政收入的重要来源，大量出让土地，不得不大规模征收耕地。土地出让金在部分省市已经成为财政收入的主要来源，并成为独立于预算不受财政控制的地方“小金库”，脱离各方监督。且不说依靠“卖地生财”是一种竭泽而渔的非可持续发展，对耕地的过度占用会直接影响我国的粮食战略，后患无穷，而且对失地农民的生活造成重大影响。

（2）土地征收不合理，形成了“价格双轨”，政府压低征地成本以获得最大收益。农民集体经济组织作为集体土地的所有者，可以说在所有权上是与政府地位平等的，但土地征收往往以行政命令的形式执行，而在行政体制中，农民与政府则是高度不平等的，这就为政府压低征地成本提供了条件。要解决这一问题，关键在于转变政府在土地出让市场中的角色，这一点将在后文中专门阐述。

（3）部分地方政府对用地方乱占土地的现象采取默许的态度。长期以来，一些地方政府与当地的大公司企业形成了一种“合作”关系，政府依靠它们拉动经济、增加税收从而获得政绩，而这些公司企业在一些“小问题”上也得到了当地政府的默许。这种用地方乱占土地现象的发生表面是有关国土管理部门执法不严、违法不究，而深层次则

是政府的考核指标。

2、土地闲置现象比较严重。土地闲置不但降低了土地利用率，更带来很大的经济损失。土地闲置有两种情况，一种是政府征收或收回了大量土地但找不到新的使用方，造成了土地闲置，这是政府土地出让规划的失误。另一种情况是用地方拿到土地使用权后不进行土地开发从而导致闲置，用地方闲置土地可能是由于开发资金不足，也可能是等待时机进行炒作，也有可能是土地的基础设施没有配套或者土地权属存在纠纷等土地自身的问题，当然也不排除不可抗力事件的原因。

3、部分地区的土地转让市场比较混乱。土地的使用者拿到土地的使用权后，则进入了土地的二级转让市场。在转让市场中，目前还存在着土地投机、“黑市交易”等不法行为，并多发权属纠纷。地方政府在土地市场的监管中扮演着极其重要的角色，而我认为，有些地方政府在这个角色上却是严重缺位的。这其中，固然有寻租现象的原因，但该领域研究的缺乏、相关法律法规的不完善也是重要原因。

三、存在上述问题的原因分析

（一）执法不严，违法不究。自1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以来，由于体制的原因，土地执法难的问题仍没有从根本上得到解决，国土资源部门在土地监察中不同程度存在着执法不严的问题，以罚代法、补办手续的现象也比较普遍。另一方面，个别开发商的违法占地行为得到了地方政府和职能部门的默许、宽容甚至支持。有的以发展经济为名，招商引资为由，直接干预土地的审

批、供应和土地执法，在土地政策上随意变通，鼓励投资商“先上车后买票”。加上外部监督管理不到位，检查验收走过场，造成违法用地现象屡禁不止，土地出让金征收管理不规范的问题屡查屡犯。

（二）地方官员的“政绩”考核体系不够全面。长期以来实行以GDP与财政收入增长作为衡量地方政府官员主要政绩的做法，在一定程度上促使地方政府职能“越位”，行为“错位”。一些地方政府由于不断增长的财政压力和不断高涨的政绩冲动，需要以地生财，把土地看作改变城市形象的“钱袋子”，招商引资的“米袋子”。低价征地，高价出让，拿土地来招商，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入的捷径。因此，不全面的政绩评价体系是土地市场不规范的内在动力。

（三）土地储备在操作中无法可依。首先，至今还没有一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备这一问题，各地的规定也没有将其上升为地方法规的层次，以致在实践中留下了很多隐患。其次，土地收购储备机构的性质不是严格意义上的市场主体。当前土地收购储备机构基本上是由政府出面组建的一个特殊机构，并明确规定“不以营利为目的”，根据政府的委托或授权行使某些特定的职能。其实质是一个地方政府经营城市的代理机构。第三，土地储备机构作为民事主体其民事行为能力有限。各地成立的土地储备机构在名义上都是独立法人，但能够独立支配的财产是有限的。如果以其储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。因此储备中心大量的银行贷款如遇到经济形势或国家有关政策有大的变化，土地市场不活跃时，将带来较

大的金融风险。

四、针对我国土地市场问题的对策

（一）强化管理，严格执法。各级政府首先应统一思想，坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”的基本国策，实行最严格的土地管理制度。综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，实行标本兼治，有效解决土地管理中存在的问题。各地要逐步实行土地利用计划动态管理和考核制度，把用地指标与建设项目报批的质量相挂钩，对原已取得用地指标而未开工的建设项目，收回用地指标，用于具备条件的建设项目。

（二）建立和完善耕地保护责任考核体系和地方政府政绩考核制度。要实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度，建立能反映社会、经济协调可持续发展的综合评价体系，消除地方政府干预征地、供地、土地执法的制度因素，引导干部科学、合理、集约、高效地利用土地资源，保证经济社会可持续发展，真正做到“为官一任，造福一方”。

（三）加快推进土地资源的市场化配置。要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。建立规范成熟的国土资源市场，关键在于建立一个统一、竞争、开放、有序的土地市场。除经营性用地全面实行招拍挂外，逐步把具有一定替代性、竞争性的工业用地也纳入招拍挂出让的范围，改变过去非经营性土地采用行政划拨或协议出让方式，逐步走向公开化，同时应进一步完善招拍挂出让土地的操作规范和实施细则，为从源头上预防腐

败创造条件。

五、总结

土地作为最基本也是最重要的生产资料，它的基本制度能够很大程度上体现一个国家的政治制度和社会运行状况。1988年之前，我国的地方政府没有意识到土地的经济属性，对用地方采取无偿划拨土地的方法，1988年起，我国的土地管理制度逐渐变无偿为有偿，变无限期为有限期，形成了土地市场的一级出让市场和二级转让市场。我国土地市场的问题，在土地多方主体利益平衡机制建立之前，明确各主体角色、理顺各主体关系重要而迫切，它关系到我国土地市场的健康发展乃至社会的和谐稳定。我国土地市场的从无到有，反映了我国对土地资源属性认知的改变，也反映了市场精神在我国的发展，在实践中取得了重大发展。

参考文献：

1.林艳，《中国土地市场存在的问题与对策》，《台湾农业探索》，2010年4月第二期，62－64

2.王安华，《浅析当前土地市场存在的问题：成因、对策及审计建议》，2005年07月27日，44—47

3.王克强，《土地经济学》，《上海财经大学出版社》，2005年，62—66