创新内蒙古农村牧区养老模式——化德县互助幸福院调研报告

创新内蒙古农村牧区养老模式——化德县互助幸福院调研报告

作者：兰继华

来源：《实践·思想理论版》 2015年第3期

文/ 兰继华

据统计，截至2013 年11 月，我区60 岁以上老年人口有437.3 万人，占全区总人口

17.6%，其中农村牧区60 岁以上老年人口190.3 万人，占全区老龄人口的60.8%，占农村牧区

人口总数的18%，这一比率较2013 年底全国的平均比率高出了近5 个百分点。内蒙古农村牧

区老年人口人数多、分布范围广、居住条件差，养老形势严峻，养老问题成为内蒙古农村牧区

社会发展中的一项难题，所以探索符合内蒙古农村牧区实际的养老模式至关重要。在这方面，

乌兰察布市化德县的互助幸福院养老模式创新为我区农村牧区养老提供了宝贵的经验和有益的

借鉴。近年来，化德县农村牧区空心化、老龄化、高龄化、贫困化等问题突出，加上化德县农

村牧区村子布局分散、村落稀疏、村户数量少、村内居住散，这种状况使国家投资成本高、浪

费大、管理服务困难，严重制约着农村牧区经济社会的发展。针对这种状况，化德县委、县政

府在借鉴国内其它地方解决农村养老问题经验的基础上，结合化德县农村牧区的实际，提出了

互助幸福院的养老模式。

一、建立“集中居住、分户生活，自治管理、互助养老”的养老模式。从2009 年开始，

化德县在上级相关部门的领导和支持下，经过调查研究和反复论证，提出了在农村牧区建立

“集中居住、分户生活，自治管理、互助养老”的养老模式。集中居住，就是整合民政资金、

财政一事一议资金、危房改造资金建设农村牧区互助幸福院，将邻近几个村子生活困难的五保户、空巢老人、独居老人集中到互助幸福院居住养老，不改变老人们原有的人际交往，使老人

们能够感受到家庭式的温暖，消除寂寞和孤独感，维系老人们的乡土情结。分户生活，就是每

一户可分一套房子居住，入院老人自备粮食蔬菜及生活用品，可以根据自己的口味和生活习惯

调剂伙食，救济款物分到每家每户，吃饭、穿衣等生活费用由自己和子女承担，幸福院提供医

疗及公共服务。自治管理，就是农村牧区互助幸福院由政府出资建设，为集体财产，村委会统

一管理，统一提供服务，老年人可以无偿居住，子女没有继承权，待老人去世房屋腾空后再安

排别的老年人入住。互助养老，就是互助幸福院的老人们结对互助、互相照顾、互相关心，通

过打牌、聊天、串门促进相互了解、相互交流，还可以相互了解生活情况和身体状况，以便及

时向互助幸福院院长和老人的子女反映。

二、整合捆绑各方资金解决投入问题。化德县打破常规，坚持“人口集中、产业集聚、生

产集约”的原则，积极探索既可以有效避免零散个体农村牧区危房改造过程中出现“撒胡椒面”或者重复建设的弊端，又可以有效地利用资金，解决互助幸福院资金筹措的困难。一方面，通

过整合扶贫、财政、住建、发改、民政、残联等部门项目资金解决互助幸福院房屋的建筑费用；另一方面，坚持“项目向互助幸福院集中，资金跟着项目走”的原则，按照“渠道不乱、用途

不变、各负其责、各记其功”的做法，将农业、水利、林业、电力、交通、文化、广电、体育、卫生等各类项目和资金整合捆绑起来，加强互助幸福院基础功能和基础设施配套建设。

三、科学选址，避免重复建设。化德县坚持“以水定位、无水走人”，选址综合考虑近水、近村、近路，选择农牧业生产条件好、生活设施相对完善的中心村建设幸福院，充分利用撤点

并校后闲置的校舍和乡镇、村委会撤并后闲置的办公室进行改扩建，避免重复建设，节约建设

经费，合理利用闲置资源，提高公共资源使用效率。为了科学有序地推进互助幸福院建设工程，在具体实施中坚持“六个结合”：将幸福院建设与城乡整体规划相结合；与调整优化村镇布局，推进新农村新牧区建设相结合；与加快农村牧区危旧房改造、扶贫开发和生态移民等工程相结

合；与农村牧区宅基地置换和土地流转相结合；与盘活农村牧区闲置国有资产相结合；与完善农村牧区最低生活保障制度和创新农村牧区社会养老服务体系相结合。

四、“三个结合”创新管理。科学合理的运作机制是互助幸福院养老模式可持续发展的保证。在幸福院的运作中，化德县坚持做好“三个结合”：一是管理上采取行政管理与老人管理互助相结合。在幸福院里，有村委会、群众工作室、党员活动室等，可以为老年人排忧解难、协调关系、化解矛盾。幸福院内积极推进老年协会建设，加强老年群众组织建设，逐步完善老龄工作机制。目前，各幸福院都建立了老年协会，促进老年人互助互帮。在具体工作中，实行院长负责制，负责幸福院的日常管理工作。二是服务上采取专人服务与志愿服务相结合。幸福院都派有专人服务，设置医疗卫生室、文化娱乐室等，让老年人老有所居、老有所养、老有所乐、老有所医。同时，发动社会各界志愿者积极主动投入老年人服务事业，在政策宣传、文体活动、医疗卫生、环境清洁等方面给予服务。三是在生活保障上采取家庭自理和政府与社会公益资助相结合。入院老人的衣食住医等生活保障由老人或者其子女自理，民政部门提供取暖用煤和粮油补助，统一发放农村牧区低保、五保等生活费用。同时，积极鼓励社会共同参与老年事业，使老年人的身心健康得到更多关心，生活更加舒心。

化德县互助幸福院养老模式的创新不仅有效地解决了农村牧区的养老问题，而且破解了农村牧区经济社会发展的难题，现已在乌兰察布市全面推广，并在内蒙古自治区逐渐推广，为全区农村牧区养老提供了极具价值的经验和借鉴，取得了很好的创新效果。

一是实现了养老模式与社区建设的新结合。在互助幸福院的建设和运行中，化德县始终坚持把互助幸福院建设与农村牧区社区建设有机结合起来，坚持“政府建、多功能、保基本、重实效”的原则，由政府统一规划、统一设计、统一招标、统一标准建设。在完善生活设施配套的同时，还健全和完善了文化、医疗、交通等服务设施，切实改善了老年人居住生活条件，提高了入院老人的生活质量和幸福指数，推进了基本公共服务由城镇向农村牧区延伸，加快了城乡一体化进程。在幸福院里设有村委会、群众工作室、党员活动室等，日常管理实行院长负责制，院长由全体院民民主选举产生，党支部也建在幸福院，还成立了老年人协会，为入院老人排忧解难、化解矛盾、解决纠纷，将人性化的管理服务寓于日常工作中，体现到各个方面和各个环节，使互助幸福院成为新农村新牧区的和谐社区。

二是破解了经济发展与社会管理的新难题。农村牧区不仅人口稀少、居住分散，管理难度大，而且人财物力有限。随着农村牧区空心化越来越严重，产生了一系列的问题，主要是老年人的养老、看病难、基层党组织薄弱、土地撂荒、邪教对留守老人的侵害等问题。这些问题解决不好不仅会影响农村牧区经济社会的发展，也会影响社会的和谐稳定。在幸福院建设中，选址综合考虑近村、近水、近路，向基础条件好的乡镇、新农村新牧区示范点和中心村靠近，把幸福院与现有的文化站、乡镇卫生院、司法所、中心校等统一规划建设。这样从院里到院外构建起一个既保留了广大农牧民的生活习惯，又实现了公共服务的覆盖；既具有家庭养老功能，又具有机构养老服务的综合载体。互助幸福院的建设与运作，有效地加强和创新了新农村新牧区的社会管理，不仅加强和健全了基层党组织、抵制了邪教对老年人的侵害，而且实现了医疗卫生、水电暖、道路交通、广播电视等基本公共服务均等化，土地资源也得到了新的利用。

三是推进了农村资源和闲置资源的新整合。建设互助幸福院，消除了空心村和老龄村，撤并了部分自然村，恢复了生态，盘活了农村牧区资源，土地得到了流转，实现成片集约经营，农牧民收入得到了提高。化德县长顺镇刀拉忽洞村互助幸福院，入住了附近5 个自然村贫困孤寡老人160 多人，消除了空心村、老龄村2 个，撤并自然村7 个，复垦土地520 亩，流转土地2600 亩。通过土地流转，人均可增收1000 多元，进一步促进了农业生产逐步向集约化、产业化、管理化的设施农业迈进。建设互助幸福院，国家可以集中农村牧区项目和资金，统筹安排，实现了老有所养工程和各项惠民工程同步推进，保证了互助幸福院的建设，推动了“十个全覆盖”工程的实现。互助幸福院的建设也使农村牧区闲置的校舍和村委会房屋、撤乡并镇后