法人基础信息库建设机制研究

法人基础信息库建设机制研究［建设应用篇］
王晓路 陈智敏 约10570字
摘要:分析了法人基础信息库的现状，提出了法人基础信息库的建设机制以及实施方案。
关键词：法人基础信息库 建设机制 电子政务
一、法人基础信息库建设现状
⒈法人基础信息库建设背景
2002年8月，为了加快政府职能转变，提高行政管理质量和效率，增强政府监管和服务能力，实现行政管理电子化和信息化，实现信息化带动工业化的发展战略，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）。根据《意见》的指导原则，国务院信息化领导小组办公室制定了《我国电子政务一期工程建设方案》，该方案确定了“十五”期间重点建设的四大基础性、战略性资源数据库——“人口基础信息库”、“法人单位基础信息库”、“自然资源和空间地理基础信息库”、“宏观经济信息数据库”。其中，“法人单位基础信息库”的建设目标是：“建设以机构代码为唯一标识的全国法人单位基础信息库和查询服务系统，向社会提供服务。其他部门在此基础上，根据统一规划和实际需要，建设相应的业务数据库。”
此外，其它一些政府主管部门文件，如国信办[2002]62号文《关于开展工商行政管理、国税、地税和质量技术监督部门之间的企业基础信息交换试点的通知》，国信办[2003]47号文《关于深化扩大企业基础信息共享和应用试点的通知》，中办、国办发[2004]34号文《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，国信办[2005]10号文《关于开展企业基础信息共享工作的通知》等，都与我国法人基础信息库的建设息息相关，这些文件的核心内容都是要加强法人基础信息资源的开发利用。
根据艾森哲（Accenture）咨询公司就2004年电子政务在22个国家的发展情况所做的调查，电子政务成熟度达到五级（最高级）的国家只有加拿大，达到四级的国家有新加坡、美国、丹麦、澳大利亚、芬兰、英国、比利时、德国、爱尔兰和法国。在这些电子政务相对比较成熟的国家中，虽然其具体做法方面各有差异，但有一些共同特征值得研究，特别是利用互联网络实现资源共享和集成，建立政府、企业和公众之间的新型互动关系。
在传统的政府体制下，政府信息资源的开放共享与部门所有之间矛盾十分突出。信息资源共享背后隐藏的是利益驱动。在信息资源的整合过程中，不可避免地会触动现有的权力结构和既定的利益格局。现实的社会需求是通过电子政务冲破部门条块分割的结构并打破

这种利益格局。
有鉴于此，一些国家采取了有力措施促进政府信息资源的跨部门共享，以提高政府工作效率，避免重复建设和减轻公众负担。英国政府在政府信息资源统筹方面，采取措施对政府职能进行重组，加大跨部门的合作，并将相关业务按公众的需求组合起来，推出了跨部门信息共享系统；欧盟则实施了公共部门数据交换项目；加拿大政府推动的单一商业注册登记号码，其数据基础是将政府各部门掌握的企业数据进行整合，形成企业可供检索的特定标识；美国政府建设的跨各级政府的纳税申报及交税处理系统，其特征也是要求以企业唯一标识为基础，这个唯一标识是法人基础信息库的核心标准；在我国电子政务建设中，是以质监部门分配的组织机构代码为标识。
由于法人基础信息库的基础性和重要性显而易见，自“十五”以来，我国很多地区都已经着手建设法人基础数据库，各地的建设热情高涨，但由于缺乏统一标准，实际建设过程中仍然面临业务数据模型不清晰、各部门数据交换共享难、项目建设规模大小不一等诸多问题困扰。
⒉法人基础信息库存在的问题
目前法人基础信息库建设中存在的主要问题如下：
⑴法人基础信息库缺少权威数据来源
很多地市都在规划或正在建设市级法人基础信息库或企业基础信息库，但是由于提供数据的主要部门如工商、税务的业务都是由省级主管单位垂直领导，各地市信息主管部门普遍缺乏协调力度，影响了数据采集的数量和质量，也影响了基础库的准确性、完整性和权威性。
⑵法人单位信息缺乏唯一标识，导致信息重叠混乱
省市各级政府部门已经建设完成的业务系统，绝大多数都是以工商执照注册号码、税务登记号码或自定义的编码来标识各类法人单位，缺少统一编码。这样不仅使各部门之间标准不统一，而且由于部门内部多套业务系统之间也缺乏能够相互关联的信息标识，造成基础信息的冗余。
⑶政府难以向有关部门和社会提供权威的基础信息服务
按照国家有关要求，法人单位基础信息库是由质监局牵头，以组织机构代码为唯一标识，联合政府其它主要部门共同建设的共享数据库，因此具有基础性、权威性的特点。现在由于缺少这个基础库，各省市级政府尚没有发布法人单位信息的公共渠道，各部门均是以各自业务系统和业务数据为主，有选择地为社会和其它政府部门提供有限的信息服务，这种服务通常是以单一政府部门的名义进行发布，权威性不够；此外，这种信息服务的数据项不统一，名称内容不统一，各单位对相同数据

项的理解定义不统一，这直接影响了信息服务质量。
⑷政府各部门建立的业务数据库缺少法人基础数据的支撑
在各级政府部门自建的业务系统中，对法人基础信息的定义和标识存在较大差异，法人单位的名称、地址、联系方式等基础数据项匹配程度低。这些差异不仅使各部门的业务系统之间对业务信息难以定位和识别，更加大了部门之间信息共享、资源深度开发利用的难度。如果不及早解决法人基础数据对业务系统数据支撑的问题，将会极大地阻碍中国电子政务的发展进程，造成各部门对应用系统投资的浪费。
⒊法人基础信息库已有基础条件
从当前现状看，在电子政务领域，由政府主导建设统一的法人基础信息库已经具备了很多有利条件，主要表现在以下几个方面：
⑴文件法规依据
法人基础信息库是一个由多部门联合共建的共享信息库，它是政务信息整合的一个重要组成内容。为加快推进政务信息整合，实现信息资源共享，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知（中办发[2002]17号）和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）以及国务院《电子政务一期工程建设方案》都对建设四大基础性、战略性数据库做出了部署，并对四大基础数据库的建设模式做了建议。
此外，国信办与国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局[2002]62号文件（《关于开展企业基础信息交换试点的通知》），以及[2003]47号文件（《关于深化扩大企业基础信息共享和应用试点的通知》）都对建立企业基础信息库提出了明确要求，为法人基础信息库的建立奠定了良好的理论基础和政策环境。
⑵基础平台与数据基础
目前，各地区的电子政务外网已逐步建成，政务信息资源共享条件基本具备，政府各级各部门对法人基础信息的应用日益迫切。各省工商局、省国税局普遍都已实现省级数据的大集中，这种数据集中为建设法人基础信息库提供了极大的便利条件，为法人基础信息库项目建设奠定了较好的数据基础。
⑶数据交换共享基础
各省市建设电子政务外网的过程中，有相当一部分地区同时建立了省市级别的数据交换平台。这个平台不仅从技术上保证了跨部门的信息采集，更重要的是在政府各部门之间形成了一种数据交换机制，打破了原有部门壁垒，为法人基础信息库等共享基础库的建设迈出了坚实的第一步。
二、法人基础信息库研究目标、内容与方法

⒈研究目标
法人基础信息库将建成以组织机构代码为统一标识的信息规范标准、查询快捷、可动态管理、安全可靠的法人单位基础信息数据库及相关应用服务系统。该数据库将整合质监、工商、民政、编办、税务等参建部门管理系统中涉及法人单位的基础信息，实现各参建部门业务管理系统的互联互通、信息资源共享，最终目标实现集法人单位基础信息采集、处理、更新、交换、服务为一体的规范化的政务信息运行管理共享体系，以避免重复投入，提高基础信息应用效能，为政府建立“信息共享、业务联动、交叉稽核、统一监管”的宏观管理和服务体系提供技术支撑。
⒉研究原则
法人基础信息库研究过程中，应坚持法人基础库的基础性、公益性、开放性和安全性原则，保证基础资源能够服务于社会，服务于民众。
⑴基础性
收录企事业单位法人基本信息及扩展信息，能够成为各种电子政务和电子商务应用系统的数据基础。
⑵公益性
基础数据资源的公益性是建设法人基础信息库的首要出发点，无论是否采取市场化的经营和维护管理策略，社会公益性都是政府服务于社会必须要遵循的法则。
⑶开放性
在遵守保密制度的前提下，无条件开放法人基础数据资源，保证社会公众、企事业单位享有查询基础数据的权利。
⑷安全性
基础数据的安全性由包括安全管理策略、安全管理手段、安全管理设备和安全管理环境在内的完整体系构成。
⒉研究内容
为了更好地规范各地区法人基础信息库项目建设，重点应集中在以下内容的研究上：
⑴定义法人基础信息库数据结构
由于有多个政府部门参与建设法人基础数据库建设，系统复杂性较高，准确的数据结构定义与统一的信息标准化规范对保证应用系统开发少走弯路、规避系统建设风险是非常重要的。数据结构定义工作是法人基础库建设的基础性工作之一，信息数据标准化规划是实现信息共享和交换的关键，必须坚持“统筹规划、统一标准”。
在数据结构研究过程中，研究开发人员应首先对法人基础数据库的模型进行统一定义，以明确需要采集数据的范围、种类、内容和具体格式，同时还需了解政府各相关部门提供的业务指标有哪些，以及这些业务指标由哪些部门提供，是否具有普遍性。
⑵法人基础信息库信息采集与共享应用机制
法人基础数据作为国家基础性和战略性的信息资源，原则上应当向社会公众开放。但法人数据库是政府多个部门信息汇总形成的信息库，除包含必需的基础数据外，还有很多扩

展的其它数据项。目前，向社会公众发布的信息应该控制在什么范围缺乏共识和标准，由政府各部门共享的数据范围也缺少明确的规定。
对于法人信息采集、信息交换、信息共享与应用几个方面，研究开发人员应给予重点关注和研究，深入分析法人基础数据库的使用范围和使用原则，力求消除数据提供者的顾虑。
三、法人基础信息库建设方案
解决法人基础信息库建设过程中面临的实际问题，需要从数据采集、数据维护、数据应用和系统维护等多个角度进行深入分析，重点解决一个数据结构和五个机制的研究。
⒈法人基础信息库数据结构
⑴法人信息采集范围
法人信息包括法人基础信息和扩展信息。
法人基础信息是标识法人不可缺少的基本元素，是使用最频繁、最基础和最重要的信息。其采集单位应当包括：工商局、质监局、国税局、地税局、民政局、机构编制办等六个部门。其中民政局和机构编制办保存的是社会团体与事业单位的数据，考虑到这部分数据在电子政务和电子商务的发展中处于非重要地位，因此法人基础信息的采集范围可缩小到四个单位：工商局、质监局、国税局、地税局，有条件的地区可将民政局和机构编制办纳入交换范围，以提高法人基础信息库的数据完整性。
扩展信息是补充说明法人的附加信息，扩展信息的来源可能包括所有政府部门，数据源单位要远远超出6个，因此扩展信息的采集范围可以根据需要扩大到统计局等其他厅局委办。扩展信息由于数据源提供单位不确定，在内容上也不确定，所以理论上讲，只要是与法人单位有关联的信息都可以作为扩展信息来采集保存。
⑵法人基础信息库的内容构成
①基础信息
基础信息的内容参见表1。
表1 法人基础信息库基础信息内容
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②扩展信息
扩展信息的内容参见表2。
表2 法人基础信息库扩展信息内容
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⑶法人基础信息库的索引
《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中对“法人单位基础信息库”建设做出了明确说明：“建设以机构代码为唯一标识的全国法人单位基础信息库”。
但是调研发现，国内很多省市对组织结构代码的使用尚未完全推广，各委办局对企业的监管普遍使用工商局颁发的营业执照注册号。鉴于这种情况，有两个解决方案：
①坚持以组织结构代码为唯一标识
建设法人基础信息库的过程中，可以通过质监局对尚未办理组织结构代码的企业进行赋码，也可以联合工商、税务等部门，在年检时统一赋码。坚持以组织