房屋限购令之行政法分析

限购令之行政法分析

陶冬梅

摘要：限购令作为房地产调控措施中的一环，旨在稳定房价，促进房地产市场健康发展。本文是对限购令进行行政法上的分析，分析其性质以及合法性与合理性。本文认为限购令是抽象的行政行为，不具有合法性，但是具有一定的合理性，因为在当下打击炒房投机者是十分有必要的。

关键词：房地产；限购令；合法性；合理性

一、限购令的概述：

限购令有广义与狭义之分。狭义的限购令是指限制民事主体购买房屋及融资活动的规定。广义的限购令是指包含狭义限购令的文件，通常还包括税收、保障房供应、土地供应等方面的内容。1本文研究的是狭义的限购令。

2011 年1 月26 日，国务院公布了《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，简称“新国八条”，这是继2010 年4 月《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》印发之后的新一轮的房地产市场调控政策，旨在巩固和扩大调控成果，遏制房价过快上涨势头，逐步解决城镇居民住房问题，继续有效遏制投资投机性购房，促进房地产市场平稳健康发展。

限购令作为一种宏观调控手段，在各地大量应用。从具体内容的角度进行考察，这些限购令包含以下 4 种条款：（1）限制特定民事主体行为能力的条款，如国办发〔2011〕1 号文件规定：“对已拥有1 套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1 套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2 套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1 套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。”（2）住房信贷政策的条款，如国办发〔2011〕1 号文件规定：“对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1 倍。”（3）住房公积金贷款差别化政策的条款，如宁波市（甬政发〔2010〕57 号）规定：“家庭首次购买普通自住住房的，住房公积金贷款给予优先保障；家庭再次申请住房公积金贷款购买住房的，从严控制，首付款比例按照商业银行贷款首付款比例要求执行；家庭购买第三套及以上住房的，暂停发放住房公积金贷款。每户家庭在原住房公积金贷款未还清前，一律不予再次发放住房公积金贷款。”（4）限制境外机构和个人购房的条款，如建房[2010]186 号文件规定：“境外个人在境内只能购买一套用于自住的住房。在境内设立分支、代表机构的境外机构只能在注册城市购买办公所需的非住宅房屋。”

本次调控政策中的关键和引人关注之处正是限购措施，即对已有 1 套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1 套住房；对已拥有2 套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1 套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家

12011 北京大学房地产法研究中心春季论坛组委会：《法律视角下的限购令》，2011年4月29日

庭，暂停在本行政区域内向其售房。这种对购房人资格的限定和购房套数的限制明显扩大了限购的范围，行政干预力度再次升级。

二、限购令法律性质的分析

限购令是行政行为，那么是抽象行政行为还是具体行政行为呢？抽象行政行为与具体行政行为是依据行政相对人是否特定所进行的划分。抽象行政行是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所做的行政行为。2这两类行为的区别主要在于两点：一是适用对象，抽象行政行为适用于不特定对象，而具体行政行为适用于特定对象；二是适用次数，抽象行政行为一经制定便可反复多次适用直至其失效，而具体行政行为只是一次性的处理，不能多次适用。抽象行政行为的基本特征如下：第一，对象的不特定性。抽象行政行为以不特定的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事，所以带有一种普遍性的特征。

第二，可反复适用性。内容的可反复适用是抽象行政行为的明显特征，也是区别于具体行政行为的一个显著标志。

第三，不可诉性。抽象行政行为不可诉是目前我国的行政行为的一个特点。随着行政法治化进程的发展，这一特点正在发生改变并将发生深刻改变。

我认为限购令是抽象行政行为，理由是：限购令的约束力是普遍的，即行政行为的行为对象是不特定的。各地限购令多数以户籍缴费纳税为依据对行为对象进行了区分。如海口市规定：“对已拥有1 套住房的本市户籍居民家庭、能提供本市1 年以上（含1 年）纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1 套房屋。”对于同是已经拥有1 套住房的居民，如果其属于海口市居民家庭，则可依据上述规定，其购买房屋的权利不受限制。然而，如果其不属于海口市居民家庭，则依据“拥有1 套及以上住房的非本市户籍居民家庭……暂停在本市向其售房”，其购买房屋的权利受到了限制。限购令在颁布时，其对象的数量是不能统计和确定的。限购令具有反复适用性，厦门市规定在限购政策实施期间，购房人应如实填写并提交《购房人及家庭成员情况申报表》并需要提供相应的所得税缴纳证明或社会保险证明。3那么在限购令实施期间，商品房交易均将受其影响，具有反复适用性。综上所述，限购令是由行政主体作出的，可以反复适用的，对不特定行政相对人具有普遍约束力的行政行为，符合我国相关法律法规对抽象行政行为的认定，是抽象行政行为。

三、限购令的合法性分析

限购令是抽象行政行为，其必须符合抽象行政行为合法性的构成要件。抽象行政行为的合法性要件可以归纳为：一、主体要适格，即抽象行政行为的主体必须符合法律的规定，即依法设立，具有行政权力具体包括机关合法、有合法授权或者合法委托、公务人员合法。适格的主体应当具备权力能力与责任能力。所谓权力能力是指行为主体有从事相应行为的权能，具备法律的授权。责任能力是指，行为主体在做出违反法律的行为造成损害时必须承担的一种不利后果的能力。二、权限合法，抽象行政行为必须在行政主体的法定权限内。职权合法，要求行政机关在自己的职权范围内为抽象行政行为。三、程序合法，采取行政法规、规章的形式则其制定应当遵循《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定条例》所规定的

2姜明安：《行政法和行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007 年第3 版，第179 页

3《厦门市国土资源与房产管理局关于落实居民家庭限购商品住房政策的通知（厦国土房〔2011〕38 号）》