促进我国学前教育发展的财政支出政策研究

促进我国学前教育发展的财政支出政策研究

学前教育是个人教育的开端，良好的学前教育无论是对个人行为习惯培养还是灵智开发都至关重要；从大的方面来说，学前教育可以上升至国家战略的高度。一方面，学前教育对提升全民素质有直接作用，另一方面，学前教育对于维护社会公平和稳定也具有一定意义。近年来，政府认识到了学前教育的重要性，加快了一系列教育改革的推进，但现实是，当前我国学前教育仍处于卖方市场状态，市场不断爆出的“天价幼儿园”不仅震惊了看客的眼球，也考量着人民的承受底线。因此顺应政府解决学前教育发展问题的意愿，研究和提出解决学前教育发展过程中的现实问题的建议很有意义。

从理论上来讲，财政学将公共产品界定为满足公共需要的物品。从学前教育的主要类型看，学前教育既包含公办园这种由政府承担主要经费的公共教育服务，又包括民办园这种私人产品性质的教育服务。结合财政学的规定，我们将学前教育认定为准公共产品。因此，政府应该在学前教育事业的发展过程中承担主要责任，发挥政府的职能作用，促进学前教育的普及和有效率地发展，同时保证学前教育财政支出及资源配置达到公平和效率。

一、学前教育发展的财政支出规模、结构分析

（一）学前教育财政支出规模分析

从图1中可以看出，财政用于学前教育支出正在逐年增长，其中2007-2009年增长速率较缓，从2010年开始增长迅速，至2014年我国用于学前教育事业的财政支出增长到2048.76亿元，相当于2007年度的学前教育经费的13倍。

2.财政用于学前教育的支出结构

（1）学前教育经费生均支出、占教育财政总支出、总教育经费比重

从表1可以看出，从2007年到2014年，我国学前教育经费的支出值正在逐年增加，且增长较快，尤其是2010年后。2007-2009年，全国幼儿生均教育经费都不足1000元，远远没有达到标准。从2010年开始增长较快，但是生均教育经费还是较低。

2007-2014八年来财政支出和学前教育经费都在逐年按照一定的比例增长。2007-2009年，全国幼儿教育经费占财政支出的比重一直保持在3.2%左右，从2010年开始这个比重有了较快增长；2007-2009年，全国幼儿教育经费占总教育经费的比重平均保持在1.38%左右，从2010年开始这个比重成倍增长，至2014年达到了6.2%，这说明2010年《纲要》颁布以后，中央财政对学前教育的关注空前提高，财政经费增长较快，但总体而言，这个比例还是过小。

（2）各教育阶段学前教育经费量比较

通过2007-2011五年教育经费对比图（图2）更能直观的表现各教育阶段的教育经费量比较，其中高等学校的教育经费多于中学教育

经费，再多于小学教育经费，而幼儿园教育经费最少，甚至不足高等学校教育经费的八分之一。

（3）省际、区域、城乡之间比较

财政经费在省际、区域、城乡之间等存在较大差距。东、中、西部财政经费的占有量准循着东部占有率大于中部占有率，西部的占有率最低的顺序，东南沿海城市基本上已经解决“无学上”问题，但是中西部地区特别是城镇以及乡村地区仍面临“上学难”的问题，这种公共资源的不均衡分配势必将直接激化社会上收入不均，机会不均的矛盾，成为破坏公平效率的重大问题。此外，不仅省际之间，边、少、穷与其他地区之间，城乡之间也存在着巨大的财政倾斜。

二、当前学前教育发展的财政支出政策存在问题

1.政府财政资金总体支出不足

2007年至2014年学前教育经费逐年增长，但是绝对总量依然不多，平均到我国入学儿童数量上，我国学前教育资源人均占有量不足香港的十分之一。学前教育的财政支出不足直接反映在公办幼儿园数量少，基本被机关部门和事业单位垄断，这些公办门槛都比较高，造成市场上对民办园的需求直接成刚性需求；另一方面导致对民办幼儿园的补助不足，民办园的配件设施等教育资源不足。造成学前教育资源匮乏的另一大原因就是财政资金并未在预算内单独列项。政府下拨的教育经费在被划拨使用时随意性较大，再加上对学前教育重要性的认识不足，很有可能使教育资金大多投入到其他教育事业，导致学前教育资金缺乏。

2.财政支出分配不均

我国的财政支出在区域之间、省际之间以以及城乡之间存在着明显的“财政倾斜”。我国东中西部地区出现经济分层现象是由地理、历史、政策等综合原因决定的，但教育分层现象更直接的原因却是财政支出的“财政倾斜”。当前农村地区和中西部地区学前教育资源的配备远远没有达到全国的平均水平的要求。更普遍的是公私?W园的资源配给矛盾，公办园的数量虽少却得到了绝大多数的财政支出，显然，这些教育资源分配的不均衡将导致对社会公平的直接破坏。

3.财政支出方式单一，存在管理体制障碍

由于我国学前教育事业发展较缓，学前教育不仅在制度建设方面有所缺失，在财政支出方式上也欠缺创新性。在新西兰等英语国家，政府创新推出了教育学券政策，通过这种方式对适龄入学儿童提供财政资金，不仅解决了幼儿入学的学费负担，也没有破坏市场的活性；另外印度也制定了专门的财政政策保证幼儿教师的工资补助，有效控制了教师人才的流失度。相比之下，我们国家以财政资金拨付的支出方式就显得十分单一。此外，我国学前教育管理制度上也有诸多缺陷，如政府职责定位不清晰、监督制度不完全等。一方面政府对对政府承担学前教育主要责任的认识有失偏颇，一些地方政府官员将“政府主导”等同于“政府办园”，没有充分发挥市场效率；另一方面很多学前教育工作者，不少地方学前教育工作者也学前教育的重要性认识不足，对学前教育事业发展履职弱化，甚至很多地方存在责任

推诿现象。政府整体职责定位不清晰，随之会影响各级及政府各部门之间的权责配置。

三、促进我国学前教育发展的财政支出政策建议

（一）加大财政支出，推进学前教育的普惠性公平

加大对学前教育财政资金投入，具体的做法包括：增加公办幼儿园，降低公办园的门槛，打破事业单位、机关单位垄断公办园的的局面；加强财政支出对民办园的补助与支持；将财政直接补贴于学前教育从业教师的工资及福利待遇，充分保证学前教育的师资力量，留住人才；致力于改善学前教育的教学资源，包括强化硬件设施，加强学园的安全保障，保障入学儿童的卫生健康，为幼儿学前教育提供良好的教学和成长环境等。

（二）规范学前教育财政支出机制，提高资源的分配效率

1.加强学前教育财政支出制度，健全管理体制

加强学前教育的立法，是保障学前教育的根本手段。在法律制定的过程中，应当结合本国的国情和目前学前教育的具体发展情况，制定符合本国特色的法律文件。此外，在财政经费的使用过程中，还应实现对学前教育经费的专项管理，促使资金使用透明化，保障资金的使用效率。

2.财政支出还应该注重效率，适当向中西部和农村地区倾斜

与单一的公办、民办园等途径来比较，总体效益最高的学前教育财政支出模式应该是“财政支出为主、家庭支出为辅”的模式。因此，财政支出资金应当“好钢用在刀刃上”，重点保障学前教育基础设施