新修订《审计法》之详解

新修订《审计法》之详解
钟审
中国财经报2006-06-02 08:35:53
编者按：新《审计法》已于昨日起施行，为方便读者进一步了解和把握修订后的《审计法》的主要内容，做好贯彻落实等各项工作，我们特别推出此版，就《审计法》修订的相关重点内容进行有针对性的解读。

具体内容包括：《审计法》修订的时间效力、审计机关的职责调整、审计机关的新增权限、审计程序的新规定、审计执法的法律依据和被审计单位的救济途径等，以飨读者。

《审计法》修订的时间效力
2006年2月28日，十届全国人大常委会第二十次会议审议通过了关于修改《审计法》的决定。

决定中对原《审计法》条文作了34项修订，同时规定：“本决定自2006年6月1日起施行。

《中华人民共和国审计法》根据本决定作相应修改并对条款顺序作相应调整，重新公布。

”重新公布后的《审计法》第五十四条与原条文没有变化，仍为“本法自1995年1月1日起施行。

1988年11月30日国务院发布的《中华人民共和国审计条例》同时废止。

”有人提出这似乎与决定中的“自2006年6月1日起施行”的规定相矛盾，询问是不是弄错了。

这个疑问，实际上涉及《审计法》修订内容的时间效力，在此需要明确以下三方面的问题：
修订后《审计法》的生效时间
法律的颁布并不意味着立即生效。

法律的施行才是法律的生效时间。

法律的生效时间主要有三种：一是自法律公布之日起生效；二是由该法律规定具体生效时间；三是规定法律公布后符合一定条件时生效。

1994年颁布的《审计法》和此次人大通过的决定，采取的生效时间也是第二种方式，规定了“2006年6月1日”为具体生效时间。

但决定只是对《审计法》部分条款作出的修改，而不是重新制定《审计法》。

决定中的施行日期，只是规定《审计法》修订的条款自2006年6月1日起施行。

根据立法惯例，重新公布的法条，不改变原法施行日期的有关规定。

这就使得修订后的《审计法》相当于有两个生效时间。

也就是说，有关《审计法》修订的内容，自2006年6月1日起才产生法律效力，届时我们才应当执行；至于未修订的条款内容，仍是自1995年1月1日起生效。

与《审计法》修订内容不一致法规的废止时间
法律被废止一般分为以下两类。

明示的废止，即在新法或者其他法律文件中明文规定废止旧法。

默示的废止，即在适用法律中，出现新法与旧法冲突时，适用新法而使旧法事实上被废止。

《审计法》的修订，就是采取默示废止的方式。

默示废止也有个时间问题。

《审计法》修订内容生效前，即2006年6月1日前，原《审计法》、《审计法实施条例》等其他法律法规仍然有效，不存在与修订后的《审计法》相冲突的问题，也就不存在被默示废止的问题。

2006年6月1日起，原《审计法》和《审计法实施条例》等现行法律、法规、规章的相关条款，凡是与《审计法》修订相违背的内容自动失效，其他条款仍然有效。

《审计法》修订内容不具有法律上的溯及力
法律溯及力，也称法律溯及既往的效力，是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。

如果适用，就具有溯及力；如果不适用，就是不具有溯及力。

《审计法》修订没有作出溯及既往的规定，因此《审计法》修订的内容是不具有溯及力的。

2006年6月1日起，对此前发生的违反《审计法》等行为，不能适用《审计法》修订的内容。

由于《审计法》修订内容的生效时间在6月1日，处于审计项目计划年度的中间，有些审计项目的实施可能会跨越6月1日，必然涉及到新旧《审计法》如何衔接的问题。

审计机关应当区别以下两种不同情况处理：
对于已经发出审计通知书，目前正在实施审计，将于6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目，应当按照审计署规定的程序和要求出具审计机关的审计报告和审计决定，不再出具审计意见书。

如果当初审计通知书已经明确是财政收支审计项目还是财务收支审计项目的，应在审计决定书中相应明确被审计单位具体的救济途径；如果当初审计通知书没有明确属于财政收支还是财务收支的审计项目，或者既包括财政收支又包括财务收支的审计项目，应在审计决定书中同时列明对财政收支审计决定不服和对财务收支审计决定不服的两种救济途径。

对于目前尚未实施，但将在2006年6月1日前发出审计通知书，6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目，应当按照原《审计法》第十六条至第二十六条的规定，严格区别财政收支审计项目和财务收支审计项目，在审计通知书中应有所体现，在下达审计决定书时，再按照修订后《审计法》的要求，分别在审计决定书中列明被审计单位对审计决定不服的不同救济途径。

新增权限是“双刃剑”
与原《审计法》相比，修订后的《审计法》在审计机关权限方面有了较大进步。

主要体现在审计机关有权要求被审计单位提供并检查被审计单位财政收支、财务收支电子数据及其管理系统，查询被审计单位在金融机构的账户、以个人名义在金融机构的存款，封存有关资料以及违反国家规定取得的资产。

另外，审计机关还有权提请公安、监察等机关予以协助。

检查被审计单位财政财务收支电子数据及其管理系统
修订后的《审计法》第三十一条增加了审计机关要求被审计单位提供“运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档”的权限；同时，第三十二条规定，审计机关进行审计时，有权检查被审计单位“运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统”。

审计机关在行使这项权限时，应当注意把握以下几点：
一是被审计单位必须按照审计机关规定的期限和要求，提供电子数据和计算机技术文档等资料，可以在实施审计时要求被审计单位提供，也可以在非审计时要求被审计单位定期提供。

二是审计机关检查被审计单位的电子数据管理系统并不仅仅局限于财务会计核算系统。

三是审计机关在检查电子数据管理系统时，应充分关注该系统是否存在违反财务会计规定的
逻辑错误，是否能够防范非法修改数据，还应该充分关注该系统是否故意为被审计单位预留了“舞弊”功能。

四是审计机关在检查电子数据管理系统时，要确保该系统的安全，并严格保密。

查询被审计单位的账户和以个人名义存储的公款
修订后的《审计法》第三十三条增加第二款规定：“审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。

”增加第三款规定：“审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。

”审计机关行使这两项查询权，应注意把握以下几点：
一是审计机关查询被审计单位在金融机构的账户，不仅包括正在使用的账户，还包括审计期间内曾用过的账户；不仅包括交易频繁的账户，还包括长期不发生交易的账户；不仅包括银行账户，还包括在证券公司、期货公司等金融机构开立的账户。

二是为了防止审计机关滥用查询权侵犯公民隐私，审计机关必须首先有证据证明被审计单位以个人名义存储公款，才可以查询该存款。

三是审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和公款私存的账户时，应该执行严格的程序。

四是审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和公款私存的账户，负有保密义务。

封存有关资料和违反国家规定取得的资产
修订后的《审计法》第三十四条规定，对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为，审计机关“有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请”。

审计机关行使上述封存权，应注意把握以下几点：
一是审计机关对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为，首先应予以制止，只有在制止无效，并充分考虑必要性和可行性的前提下，才能采取封存有关资料和违规资产的强制措施，但对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。

二是审计机关有权封存的被审计单位“违反国家规定取得的资产”，主要包括：弄虚作假骗取的财政拨款、银行贷款以及物资；违反国家规定享受国家补贴、补助、贴息、免息、减税、免税、退税等优惠政策取得的资产；违反国家规定向他人收取的款项、实物；违反国家规定处分国有资产取得的收益等。

三是审计机关应严格依照法定权限和程序，谨慎使用封存权，高度关注被封存的资料和资产的安全，不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。

以上审计机关权限，为审计机关履行审计监督职责提供了必要手段，必将有力地推动我国审计事业的发展。

它们又是一把“双刃剑”，使用不当会给审计机关带来很多风险和责任，这就要求广大审计人员不断提高依法行政意识和专业胜任能力，正确行使审计机关的权限。

审计机关的职责调整
修订后的《审计法》对审计机关职责进行了相应调整，将使用财政资金的事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、以政府投资为主的建设项目纳入审计监督范围，明确了审计机关任期经济责任审计的法律地位，调整了应当建立健全内部审计制度的单位范围，明确了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的职责。

调整事业组织审计范围
修订后的《审计法》第十九条将审计机关对事业组织审计监督的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”。

这样修改主要是考虑：审计机关对事业组织审计与对企业审计不同，主要是为了监督其能否通过合理有效使用财政资金，完成好所承担的事业任务，创造出应有的社会效益，而不仅仅是监督国有资产的保值增值情况，因而不能以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监督。

国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织都应当进行审计监督。

而且对使用财政资金的其他事业组织进行审计监督，可以审计该组织的所有财务收支。

对国有资本占控股或主导地位企业的审计监督
修订后的《审计法》第二十一条将原《审计法》第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。

”理解本条规定，应注意把握以下三点：一是根据《审计法实施条例》，审计机关有权对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。

二是应接受审计监督的国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，既包括国有资本占绝对控股或者主导地位的企业、金融机构，也包括国有资本占相对控股或者主导地位的企业、金融机构。

三是国务院应当对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督作出明确规定。

调整了建设项目审计范围
修订后的《审计法》第二十二条将审计机关对建设项目审计监督的范围由“国家建设项目”调整为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”。

理解本条规定，应注意以下三点：一是审计机关审计的建设项目包括完全由政府投资的建设项目和以政府投资为主的建设项目。

二是审计机关对相关单位的审计应当围绕项目建设资金进行。

三是审计机关为实现对建设项目预算执行情况和决算进行审计监督的目的，可以检查与建设项目相关的管理活动，但这种检查应当紧紧围绕财政财务收支真实、合法和效益这一审计目标。

明确经济责任审计法律地位
修订后的《审计法》增加一条，作为第二十五条：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、
本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。

”理解这条规定，应注意以下两点：一是本条关于经济责任审计的规定比较原则，主要是明确其法律地位，具体内容应由国务院通过制定行政法规予以规定。

二是本条规定的经济责任审计对象的范围包括国家机关的主要负责人和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人。

调整了应建立内部审计制度的单位范围
修订后的《审计法》第二十九条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。

”理解本条规定，应把握以下四点：一是本条规定所概括的应当建立健全内部审计制度的单位范围，与原《审计法》的规定相比并没有缩小，反而有所扩大，并且具有一定弹性。

二是建立健全内部审计制度不仅仅是作为国家审计的必要补充。

三是《审计法》规定范围之外的单位也可以建立健全内部审计制度。

四是审计机关可以通过内部审计职业组织对内部审计工作进行业务指导和监督。

明确了审计机关对社会审计报告的核查职责
修订后的《审计法》第三十条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。

”理解本条规定，应注意把握以下三点：一是审计机关负责核查的审计报告，仅限于社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象的单位出具的审计报告。

二是审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告，包括核实和检查，是以核查审计报告为载体，主要核查相关审计报告的业务质量。

三是审计机关通过检查社会审计机构的相关审计档案，延伸审计有关被审计单位，对社会审计机构出具的相关审计报告遵守法律、法规和独立审计准则等情况，进行核实和检查。

审计机关的执法依据
修订后的《审计法》在第三条中增加了一款作为第二款：即“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定”。

这主要是吸收《审计法实施条例》第四条的相关规定，从法律高度进一步明确审计机关的执法依据，明确审计机关作出处理处罚的执法主体资格。

明确审计机关的执法依据
由于《审计法》及其实施条例主要是关于审计机关的组织形式、审计人员、审计监督职责范围、审计权限手段、审计程序及法律责任的法律规范，具有组织法和程序法的性质，不可能也没有必要对被审计单位各类违反国家规定的财政收支、财务收支行为的具体表现形式作出全面的、列举式的规定；不可能也没有必要对上述各类违规行为的具体审计处理处罚种类和幅度作出具体规定。

审计实践中，审计机关需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用或者依照与财政收支、财务收支相关的法律规范，在这些法律规范
只规定违规行为的具体表现形式未规定相应处理处罚措施的情况下，还可以依据《审计法实施条例》第五十二条、五十三条的规定进行处理处罚。

因此，只有在《审计法》中通过对审计监督的法律适用问题作出指引性的规定，才能明确审计机关的执法依据。

明确审计机关作出处理处罚的执法主体资格
在我国许多有关财政收支、财务收支的法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违规的单位作出处理处罚，但往往没有将审计机关明确为共同的执法主体。

因此，有人会质疑：审计机关是否有资格依据这些已明确了执法主体的法律法规作出处理处罚？要回答这个问题，必须正确认识审计机关与有关主管部门的职责关系。

所以，有必要在《审计法》第三条中增加这一款规定，在明确了审计机关的执法依据的同时，也明确了审计机关作出处理处罚审计决定的执法主体资格，规定审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”，并不意味着已明确有关主管部门有权处理处罚的事项，不再属于审计机关的法定职权范围，而恰恰表明，凡是属于审计机关法定职权范围内的事项，也就是违反国家有关财政收支、财务收支规定的行为，审计机关都有权依据相关法律规范作出处理处罚的审计决定。

理解修订后《审计法》第三条第二款的规定，应当注意把握以下两点：
第一，准确理解把握审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”的含义。

具体来讲：一是审计机关必须向依法属于审计机关审计监督对象的单位作出审计决定。

二是必须对违反国家财政收支、财务收支规定的行为作出审计决定。

三是审计机关作出审计处理、处罚的种类和幅度，应当符合《审计法》和《审计法实施条例》及其他法律、法规规定。

第二，全面理解“有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定”的含义。

审计机关在进行审计评价、作出审计决定时，应注意首先运用效力等级高的法律法规，立法层次越高的法律法规效力越高；当效力等级低的法规、规范性文件与效力等级高的法律、法规发生抵触时，除国家另有特殊规定外，应以效力等级高的法律、法规为依据。

被审计单位的救济途径
为纠正审计机关作出的违法或者不当的审计决定，保护被审计单位的合法权益，监督审计机关依法行使职权，防止审计监督权的滥用，修订后的《审计法》对被审计单位不服审计决定的救济途径作了进一步明确：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。

”理解这一条要注意把握好以下几个问题：
对财政收支审计决定和财务收支审计决定设定不同救济途径的原因
在《审计法》修订前，被审计单位对审计机关的审计决定不服，一般都按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的统一规定和《审计法实施条例》关于审计复议前置的规定，先申请
行政复议，对复议决定不服的，再提起行政诉讼。

这次修订《审计法》，对审计机关作出的有关财政收支的审计决定和有关财务收支的审计决定，设定了不同的救济途径。

这主要有以下两点考虑：
一是《审计法》中明确被审计单位对有关财务收支审计决定不服的救济途径，是将原有做法上升到法律中予以规定，有利于加强和改进审计工作。

二是对有关财政收支审计决定不服，到相应的政府寻求行政救济，将属于政府管理的内部事务交由政府处理，更符合我国国家机关管理体制和运作规则。

财政收支审计决定和财务收支审计决定的划分
虽然从立法原意上看，区分不同的救济途径是为了避免国家机关之间对簿公堂，但从法律上看财政收支审计与国家机关并不是完全对应的。

比如，对事业单位的审计，可以是《审计法》第十六条规定的预算执行审计，也可以是第十九条规定的财务收支审计。

《审计法》第二十三和第二十四条规定的是财务收支审计，却不仅涉及到企业事业单位，也会涉及国家机关。

所以我们难以直接按单位划分财政收支审计和财务收支审计，进而区分不同救济途径。

为了最大限度地体现《审计法》的立法精神，同时便于操作，避免出现被审计单位对一份审计决定不服，既可以提请政府裁决，又可以申请行政复议或者提起行政诉讼的现象，审计署在近日下发的《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》中，综合考虑单位性质和《审计法》规定的不同审计事项,对财政收支审计决定和财务收支审计决定进行了划分。

要准确把握这一划分，需要将《审计法》、《预算法》和《预算法实施条例》等有关规定结合起来理解。

在《审计法》第二条所作原则规定的基础上，《审计法》第十六条、第十七条对财政收支审计又作了进一步规定。

审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行预算和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督；审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。

根据上述规定，本条可以理解为：具体组织本级预算执行的部门，与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织，以及下级人民政府，对审计机关依据审计法第十六条、第十七条实施审计作出的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。

被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

审计机关的具体办理要求
根据《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》，在《审计法实施条例》的相关规定修改前，审计机关可暂按以下要求办理：
（一）具体组织本级预算执行的部门，与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织，以及下级人民政府，对审计机关依据审计法第十六条、第十七条实施审计作出的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决。