当代中国城市管理组织纵向结构分析
中国城市社区组织治理结构的现状分析及创新研究
中国城市社区组织治理结构的现状分析及创新研究【摘要】我国城市社区组织治理结构一直以来是一种以单一的纵向联结为主，权力使用为自上而下科层制治理结构。
随着市场经济的发展，这种治理结构严重的阻碍了我国社区组织的发展，社区组织治理结构的创新迫在眉睫。
要使居委会从政府行政体系中脱离出来，成为具有自我组织、自我管理、能动的、独立的自治组织。
从社区组织与政府的关系来看，由过去的垂直式行政隶属关系转变为相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。
【关键词】社区组织；治理结构；科层制；网络治理随着工业化、城市化和现代化的进程，社区发展越来越成为各国社会发展的重要内容。
经济体制改革以来，我国社会组织方式也发生了重大变化：单位管理模式趋于失效，城市基层社区组织（街道办事处、居委会）作用加强。
但我国城市基层社区组织的治理结构仍是一种以单一的纵向联结为主，权力使用为自上而下的典型行政直线制的组织管理体系。
作为准一级政府的街道办事处和被纳入到政府体系中的居委会的管理结构的设置与行政机构的设置相联系，并按行政系统自上而下划分为不同的等级层次，上级管理部门的行政指令成为推动各级管理结构运行的动力。
我们把这种治理结构称之为基于科层制的社区组织治理结构。
一、科层制社区组织治理结构的积极作用在传统计划经济体制下，行政一体化的科层制社区组织治理结构对于统一分散力量，克服特定社会发展阶段的无序状况，整合社会；对于巩固和加强国家对基层的建设和管理，稳定社会秩序等都发挥着积极作用。
（一）权力的集中性有利于国家对城市基层行政区的建设和统一管理新中国刚成立时，资源稀缺，人口众多。
为了尽快摆脱贫困落后的局面，国家必须建立强有力的动员机制和资源配置机制。
计划经济时期，政府垄断控制几乎所有的权力和资源，通过编制行政隶属关系网络，使每一个基层单位都隶属于自己的上级部门，上级部门全面控制和支配下级部门，而上级部门又隶属于中央和省市行政部门。
党和政府通过上级对下级下达工作任务，调拨、分配人力、物力、财力等资源。
当前城市管理现状的调研报告
千里之行，始于足下。
当前城市管理现状的调研报告调研报告：当前城市管理现状一、引言随着城市化进程的不断加快，城市管理成为保障城市运行和维护居民生活质量的重要环节。
然而，当前城市管理存在一些问题和挑战，特别是在城市发展速度快、人口增长迅猛的大中城市中。
本报告将对当前城市管理的现状进行调研和分析。
二、城市规划与基础设施建设城市规划是城市管理的基础，科学合理的城市规划是城市发展和管理的前提。
然而，目前一些城市规划存在一些问题，如规划不合理、临时建设、超标建设等，给城市管理带来了隐患。
另外，一些城市基础设施建设滞后，如交通、供水、供电等方面，影响了城市的正常运行和居民生活质量。
三、环境治理与公共服务环境治理是城市管理的重要内容之一，好的环境治理可以改善城市居民的生活环境和提高城市形象。
但是，在一些城市中，环境治理仍面临诸多挑战，如垃圾处理、废水处理、空气污染等问题，需要加大投入和力度。
另外，一些公共服务设施和服务水平也不尽如人意，如教育、医疗、文化等方面，需要不断改进和完善。
四、社会治安与法制建设第1页/共2页锲而不舍，金石可镂。
社会治安是城市管理的重要方面，安全稳定的社会环境是城市居民正常生活和工作的基础。
然而，一些城市存在一些社会治安问题，如犯罪率高、交通事故多等，需要加强社会治安管理和预防工作。
同时，法制建设也是城市管理的重要内容，加强法律法规宣传和执行力度，提高居民法律意识和法律素质，有利于维护城市社会秩序和稳定。
五、政府服务与民众参与政府服务是城市管理的重要方面，优质高效的政府服务可以提高居民的满意度和对政府的信任度。
然而，一些城市的政府服务存在一些问题，如办事效率低、服务态度差等，需要加强政府服务的改进和创新。
另外，民众参与城市管理也是提高城市管理效果的重要途径，激发居民的参与热情和创造力，有利于解决一些管理问题和挑战。
六、总结与建议综上所述，当前城市管理存在一些问题和挑战，需要加以关注和解决。
国内城市管理研究
国内城市管理研究一、当前我国国内城市管理存在的问题我国正处于城市化快速发展时期，城市建设投入大，管理工作繁琐复杂，城市管理革新的短期效果不明显，依然存在很多问题亟待解决。
1.管理意识淡薄化当前我国学界及城市管理者已经普遍接受“三分建设、七分管理、十分经营”这一城市发展黄金定律，在管理过程中注重“以人为本”。
但在实际的城市管理工作中，管理者还是“重建设，轻管理”，重视“硬件”建设，忽视“软件”建设。
由于管理意识淡薄，容易出现很多问题，如市政建设中盲目追求投资建设却疏于管理，出现交通堵塞、环境恶化、资源短缺、社会治安混乱等一系列“城市病”；资金使用不合理，投入产出效率低下；管理者之间信息不对称导致重复建设和资源浪费等。
2.政府权力集中化现今，国内城市管理逐步实现以政府为主导，公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体积极参与和配合的政府与市场共同管理模式。
但目前传统的“政府万能”观念并未发生根本性变化，城市政府既要完成上级规定的城市经济发展目标，又要承担维持社会和谐、改善生态环境等大量社会公共管理职能，导致城市管理重点不突出。
大多数城市市政服务企事业改革相对滞后，公用事业基本处于政府独家垄断的经营状态，严重阻碍了城市的有效运行和管理。
3.传统体制弊端化行政管理体制虽然经历多次改革，但我国有些城市实践中仍带有浓厚的计划经济体制色彩，如在计划经济体制下产生的“大建委”模式，统管统揽，政府职能错位、越位、缺位现象普遍存在；一些城市沿用行政的、非经济的手段为主导的“建管合一”的城市管理模式，缺乏强有力的统筹协调管理体制，社会资源未得到有效整合；政府内部决策与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，缺乏有效制约机制；地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强。
4.监督机制无效化近年来，国内城市管理在建立支撑保障体系方面做了不少努力，如建立市场化运作机制和新的城市管理绩效考核指标体系、多元化评估体系和公众参与监督机制等，但仍缺乏有力的监督机制且现有的绩效评价指标内容不完善，导致对政府绩效评价不准确。
新中国成立初期我国城市管理体制的建立及其层级结构研究
新中国成立初期我国城市管理体制的建立及其层级结构研究作者：郭圣莉张良刘晓亮来源：《上海行政学院学报》2021年第03期作者简介：郭圣莉女（1964—）华东理工大学社会与公共管理学院教授博士生导师张良男（1989—）华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生刘晓亮男（1980—）华东理工大学社会与公共管理学院副教授摘要：当代中国城市管理体制呈现出层级多、基层负担重等特征。
目前主流观点认为这与中国城市管辖范围大、人口多、传统官僚制等有关。
但回溯这一体制建立之初可以发现，中国共产党是在1949年前后接管城市过程中，面对同一城市，放弃了之前的一级政府体制，建立了二级政府加街居的“四级”管理新体制，当时已然呈现出机构多、人员多，基层不堪重负等形态。
本文应用档案等史料，聚焦于这一城市新管理体制建立的实际过程，并应用国家政权建设理论，从政府角色、职能与结构角度解释了新管理体制的特征及其构建的合理性。
中国共产党在国家政权建设过程中，把改造和重组社会作为自身的使命，带来了城市政府职能的扩张。
而伴随旧的社会组织的清除，城市政府只能依靠自身的组织体系来实现职能，同时面对广大群众，工作不得不深入推行下去，进而选择不断地下设组织层级，形成了多层级的城市管理体制。
关键词：国家政权建设;城市管理体制;层级结构;政府职能;国家治理中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-3176（2021）03-058-（14）一、引言我国大城市实行的是市、区二级政府加街道办事处、居委会的管理体制。
如此多层级的城市管理体制非常罕见，“综观世界上的各大城市，最多也只有两级政府，许多大城市只有一级政府也照样管理得井井有条”[1]。
但在世界范围内不断强调扁平化管理的趋势下，中国城市管理体制中的纵向层级却不减反增。
如始于上海的“两级政府三级管理四级网络”，将街道、社区（居委会）纳入城市管理正式层级中，正式与非正式管理人员不断增加。
因为管辖范围大、人口多，这一特征通常被认为是可以理解而且必要的。
当代中国市政体制
权力系统的组成：
中共市委，城市权力机关、城市行政机关、城 市司法机关。
注意：公安机关的“双重”身份。
非权力系统组成：
市人民团体，民主党派和市政治协商会议，营 利性企业，非营利性组织。
注意：非赢利性组织又称非政府组织或者第三
部门，具有正规性、民间性、非赢利性、自治性、
志愿性和公益性。
7
中国国民党革命委员会，简称民革。 成立于1948年1月。是由三民主义同志 联合会、民主革命同盟和国民党民主 促进会等国民党内的民主派，在民主 革命的共同斗争中组织起来的民主政 党，成员是原国民党民主派和国民党 其他爱国分子。
9
中国民主建国会，简称民建。 它于1945年12月成立。它由一批 民族工商业者和一些与其有联系 的知识分子所组成。它成立的宣 言和政纲，都反映着当时中国民 族资产阶级的要求。
10
中国民主促进会，简称 “ 民 进 ” 。成立于1945年12月。它是在 抗日战争胜利后，于上海民主运动 中逐渐形成的，是反对内战，争取 民主的社会性的政治组织，其成员 主要是教育界和出版界的知识分子。
创立于于19271927年年1212月原称中华革命党月原称中华革命党19301930年年88月又改称月又改称中华民族解放运动委中华民族解放运动委19411941年年33月筹建并参加月筹建并参加中国民主政坛同盟中国民主政坛同盟19471947年年22月月正式定名为中国农工民主党
第五章
当代中国市政体制
1
2
2.新中国市政体制演进 建制发展
调整收缩
全面发展
停滞倒退
3
3.城市行政等级制度
直辖市 副省级市 地级市 县级市
4
第二节 当代中国市政体制
当 代
浅析如何完善我国城市治理结构
市场失灵，就是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。而前面所提到的城市管理的概念指出，狭义层面上的城市管理就是市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，因此，城市管理中的市场失灵和政府干预主要表现在以下两个方面：
1.公共物品的提供。
消费者偏好在市场上反映不出来的商品服务即为公共产品，如国防、安全、公园、道路等公共安全和服务。
2.政府工作效率不高。
政府工作效率不高，常常表现在政府所执行的政策不是最佳政策，不能确保资源的最佳配置等。
在我国，由于政府工作效率不高，常会造成公共资源的缺失，有时，管理可能达到了预期目标，但会负担高昂的管理成本和行政成本，出现“管不好”的现象。
3.政府职能不清。
很多应当由市场来管的东西，政府却管了，造成公共服务的弱化，致使政府“管错了“。
（二)营利组织。
营利组织在城市管理中，主要是控制非公共资源，参与提供公共物品和服务。为此，营利组织可以促成公共服务民营化，改变政府组织的垄断地位，提高政府公共服务的职能，以及增强提供公共物品的品质和效率，更好的促进城市管理多元化竞争主体的形成。
（三）非营利组织。
非营利组织在城市管理中应充当政府与社会的中介桥梁，监督政府，监督市场，并积极鼓励公民参与到公共事务当中来，充分发挥其在城市管理中的作用，维护良好的社会价值，在社区服务和发展方面发挥功能。
当前城市管理现状的调研报告
当前城市管理现状的调研报告调研报告：当前城市管理现状一、引言城市管理是指城市行政机关对城市公共事务进行规划、组织、协调、指导和监督的一系列活动，旨在保障城市社会经济的有序发展，并提高城市居民的生活质量。
本次调研的目的是了解当前城市管理的现状，分析存在的问题，并提出改进措施，以推动城市管理的持续改进和发展。
二、调研方法我们采用了问卷调查的方法，调查对象为不同年龄、职业、社会背景的城市居民，共收集了500份有效问卷，并结合实地观察，深入了解城市管理的真实情况。
三、城市管理的现状1.城市基础设施从调查问卷中可以看出，大部分城市居民对城市基础设施整体满意度较高。
在交通方面，公共交通线路较为完善，但交通拥堵问题依然存在。
水、电、气的供给也相对稳定，但在冬季供暖和夏季用电高峰期，供应压力较大。
在公共设施方面，公园、广场、健身设施等得到普遍的认可和使用。
2.城市环境治理尽管许多城市加大了环境治理的力度，但城市环境问题仍然存在。
垃圾分类、处理和回收机制尚不完善，垃圾处理设施不足，导致环境污染加重。
城市道路的清扫与保洁工作也存在不足，尤其是公共厕所的卫生问题。
此外，绿化覆盖率较低，缺乏公共绿地，城市居民对环境的满意度有待提高。
3.城市安全管理在城市安全管理方面，城市居民对治安状况的满意度相对较低。
尽管一些城市加强了安全巡逻和视频监控设施的配备，但仍有不少居民感到担心。
尤其是夜间街道暗淡，公共场所安保不力等问题日益突出，使居民出行安全受到威胁。
四、存在的问题1.缺乏城市管理的整体性规划目前许多城市的管理工作缺乏整体性规划，导致各部门之间的协调不足，工作效率低下。
城市管理需要更加重视综合规划，统筹各项工作，提高管理的科学性和效益性。
2.环境污染问题突出城市垃圾分类和处理机制尚不完善，环境污染问题突出。
应加大环境治理力度，加强垃圾分类教育和宣传，提高居民环保意识，并改善垃圾处理设施的建设和运营。
3.安全管理亟待加强城市的治安问题日益突出，夜间街道安全和公共场所安保亟待加强。
浅析我国城市管理中的现状分析
浅析我国城市管理中的现状分析摘要：随着社会的不断发展，城市管理体制改革是目前我国城市管理面临的一项重要任务。
针对我国城市管理中存在的问题，提出了改革和完善我国城市管理体制的构想。
城市政府应根据市场经济和城市发展的要求，转变政府职能，改革政府构架，推进城市管理的市场化、法治化和民主化建设，创建服务型、精简型和法治型政府，重构城市管理体制，提高城市管理水平，确保城市经济和社会的健康发展。
关键词：城市管理；现状；政府前言城市是经济社会发展的必然产物，是人类集中从事社会实践活动的载体。
而城市管理是现代社会中规范人们从事社会实践活动的必要手段。
然而，随着我国城市化水平的不断提高，城区面积和人口规模不断膨胀，给城市管理工作带来了越来越多的新课题和新问题。
那么如何加强科学管理，坚持依法行政，全面提升城市管理水平，破解这些新课题和新问题，是当前城市管理工作中十分迫切的任务和要求。
因此，探析城市管理工作中的问题与对策，是十分有必要的。
1城市管理的重要意义1.1城市管理是推进现代城市经济社会科学发展的重要举措城市是经济和社会发展的主要载体，城市环境本身就是一种价值极高的无形资产。
城市管理的好与坏，直接关系到城市经济、社会发展的好与坏。
有效的城市管理措施，可以为城市经济、社会发展提供更加广阔的空间，可以推进城市化进程，不断提高市民生活质量。
因此，提高城市管理水平，改善城市环境，把环境效益转化为社会生产力，是推进经济社会科学发展的重要举措。
1.2城市管理是维护最广大人民群众根本利益的有效措施城市管理的根本目的，就是要为广大市民营造一个良好的工作和生活环境。
城市环境对于人的精神状态、身心健康有着十分重要意义。
创建干净整洁、秩序井然、美丽优雅的城市环境，既是城市管理的重要内容，也是人民群众所期盼的。
因此，加大城市管理力度，强化整体服务功能，努力提高广大群众物质和文化生活质量，是维护最广大人民群众根本利益的有效措施。
1.3城市管理水平是体现当代城市精神文明建设的重要标志城市管理水平是城市文明程度的重要体现。
城市管理学_4 城市管理体制
21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
2.市长议会制
实行市长议会制（mayor-council form）的城市， 其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的 关系上处于优势地位，称为“强市长制” （strong-mayor form）。 法国所有城市，美国多数大城市，德国的巴伐利 亚州、巴登—符腾堡州的许多城市都采用市长议 会制。但法国的市长权力最强。
21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
4.日本的市政体制
日本《地方自治法》规定，地方公共团体是具有法人资格 的公法人。现行日本地方自治体制采用“都、道、府、县” 和“市、町、村”两级制，现有都、道、府、县47个（其 中1都、1道、2府、43县），市、町、村3245个。市、町、 村是设在都、道、府、县内的地方基层组织。都、道、府、 县和市、町、村虽是两级政府，但都享有独立的自治地位。 日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指 定市。目前，日本共有12个政令指定城市。凡列为政令指 定市者，在事务分配、行政监督、组织和财政方面，享有 与都、道、府、县同等的行政地位和权限。
21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
3.法国的市政体制
法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市 预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领 导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议 会有权创建和组织公共事业。城市公共事业分为 强制性公共事业（如基础教育）和自由处置公共 事业。 市长既是城市的最高行政长官，又是中央政府在 城市的代理人。作为国家公务人员，市长代表中 央政府履行某些职权，这些职权不受市议会控制， 受省长和中央政府的指挥和监督。
转型期中国城市社会管理之痛——以社会原子化为分析视角
近年来，许多学者在谈论社会建设和社会管理体制改革创新问题时，多采取“问题取向”的进路，即从具体的问题入手展开论述。
关注问题，对于社会建设固然具有重要的意义，但我们在关注具体“问题”的同时，还要跳出“问题”，站在更高的层次上，来认识和把握转型期社会建设问题的复杂性，即透过这些问题的表象，观察当下中国社会更为深层次的、更为隐秘的变动。
从此视角出发，笔者认为，新世纪以来中国社会发展所暴露出来的显性问题是贫富分化以及由此衍生出来的弱势群体等问题，而躲在问题背后的更为复杂的隐性问题是社会深层次剧烈变化———社会的原子化动向。
这是20世纪90年代以来中国社会发展表现出来的一个最新动向，关涉到个体、群体和社会制度之间的关系变化，对城乡社会管理体系的构建及其运行产生了重大影响，值得我们特别关注。
社会“原子化”在中国语境下的特殊性众所周知，社会原子化是社会学自其诞生之日起便密切关注的经典话题之一。
如果我们把“社会何以可能”作为社会学穷究的最基本的理论命题，那么，学界迄今关于社会原子化的研究在很大程度上就是围绕着此命题而展开的。
在此前的研究中，笔者曾对社会原子化的概念及其一般表现做过一些初步的界定，认为社会原子化不是指一般性的社会关系的疏离，而是指在社会重大转型变迁时期，由于人类社会最重要的社会联结机制———中间组织的解体或失缺而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会总体性危机。
［1］出于不同国家历史、文化的限制，社会原子化在不同国家、地区，其表现形态存在着明显差别，其克服社会原子化方式亦存在明显不同。
在理解社会原子化涵义的过程中，最易发生混淆的是“个体化”概念。
在西方社会理论的谱系中，从埃利亚斯、鲍曼到贝克，都曾对个体化理论做过较为全面的阐释，其内涵主要是指个体行为的框架以及制约条件的社会结构逐步松动，以致失效，个体从诸如阶级、阶层、性别、家庭的结构性束缚力量中相对解放出来。
同时，个体对传统的思想意识和传统的行为方式越来越持怀疑与批判的态度。
现代管理体制的纵向分层与战略思维的凸显
现代管理体制的纵向分层与战略思维的凸显
现代科技、经济及社会变化速度的加快，复杂程度的提高，使得群体管理体制也随之有所变化，现代管理体制的纵向分层就是这种变化的特征之一。
所谓纵向分层就是利用分层优越性原则，根据达到目标的不同功能把管理体制分为基层的运行管理层、中层的战术计划层和高层的战略规划层。
纵向分层的结构，能够保证领导管理层在复杂社会活动中有效地实施职能。
纵向分层的优越性表现为有较高的效率，较少的信息控制代价，能更充分地利用系统潜能，使系统的稳定程度提高，并降低系统因规模的增大而导致的操作复杂性等。
与管理体制纵向分层的变化相适应，要同时选择、配备不同素质的人担任相应层次的工作。
基层的领导者侧重于有较强的具体管理技术和解决实际问题的能力；中层的领导者则要求有较强的处理人际关系的能力和协调各部门关系的能力；高层的领导者则必须有综合概括能力、分析判断能力、谋划决策能力，高层领导者的思维能力，就是战略思维能力的表现。
现代领导者，是单位系统高层次组织管理者，他们的本位工作和基本职能是战略谋划。
正是现代复杂的社会生活，决定了管理体制的纵向分层，同时显现了领导者战略思维的重要地位。
我国现行城市管理体制存在问题及发展取向
一、城市管理体制概念的提出理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。
城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。
城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。
一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。
它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。
城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。
总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。
城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。
3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。
首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。
其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。
第三是指同一层级上的各管理机构的关系。
如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。
4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。
城市管理体制中的政、事。
技术必须统一起来。
技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。
现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。
所以，技术与体制的一致性，要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。
我国城市管理体制现状及成因
我国城市管理体制现状及成因随着我国城市规模的不断扩大以及城市化进程的加速，城市管理与服务成为城市发展的重要保障。
现有阶段，我国在这些方面的工作尚不完善，且成为城市发展的短板，不利于城市的可持续发展。
对此，加大城市管理与服务方面的投入力度，已经成为新时期城市现代化建设的重要任务。
城市管理当中存在的问题并不少见，主要包括理念滞后、制度匮乏、责任不清等。
（一）管理体制存在弊端1.定位不清晰城市管理当中，部门责任的明确尤为重要，只有明确管理职责才能确保对应责任的更好履行。
目前城市管理部门存在定位不清晰问题，在具体管理当中职责混乱、责任不清，在出现问题时存在推诿责任的情况，从而限制城市管理工作的有序推进。
之所以存在这种问题，其原因主要为：首先，城市管理当中各区域对其管理职责认知不清，而且城市管理缺乏统一定为，部门职责不明确，由此导致管理混乱问题的发生；其次，关于城市管理职责缺乏精准定位，管理内容缺乏严格限制，使得部门管理责任不清晰。
2.部门协调机制不完善关于城市管理体制建设，国家对其不断优化，但整体处于初级发展阶段，各部门之间缺乏有效的协调，难以实现管理作用的充分发挥。
从纵向来看，城市管理制度、战略、标准等制度并不完善；从横向来看，城市关联性交叉，部门之间缺乏有效沟通，信息共享力度差，缺乏部门联动，3.缺乏高效保障机制我国城市化是在进入二十一世纪之后快速发展起来的，城市化发展速度远远高于城市管理制度的建设速度，所以，我国城市化管理存在诸多问题，尤其是运行机制的匮乏，限制了城市管理工作的有序开展，之所以如此，其原因为：首先，城市管理考核机制匮乏，无法利用监管实现城市管理工作的有序开展；其次，城市联合执法效率低，部门职责不明确，在管理工作推进中面临执法困难。
（二）管理工作问题1.机构设置不科学在城市管理机构设置方面，缺乏规范性、统一性，城市管理职能、名称均有所不同。
首先，关于综合执法与城市管理部门的设置，不同机构的设置标具有显著差异性，而且缺乏规范设置标准；其次，设置机构对应的职责相对模糊，缺乏统一规范，一些城市在空间范围不断扩大的基础上，实现管理范围的同步扩大，并将市容管理、市政管理、城市绿化等均纳入到城市管理当中；再次，机构编制缺乏统一性。
第四章 当代中国市政体制
根据城市人口规模的不同，我国建制 市也可分为四个级别： 1、特大城市； 2、大城市； 3、中等城市； 4、小城市。
第二节 当代中国市政管理体制 一、当代中国市政管理主体
根据市政管理主体是否拥有直接制定和执行公共 政策的权力，可以将我国的城市管理体系分为两 大系统，即市政管理的权力系统和非权力系统。 权力系统：党组织和政府组织。 政府组织：市人大及其常委会、市行政机关、市 司法机关。
二、新中国市政体制演进
1949年新中国成立以来，我国市政体制的历史 演进经历了建制发展、调整收缩、停滞倒退、 全面发展的曲折过程。 第一阶段：建制发展阶段。新中国成立之初，全 国共设131个建制市，其中12个直辖市。 第二阶段：调整收缩阶段 第三阶段：停滞倒退阶段 第四阶段：全面发展阶段
三、城市行政等级制度 根据宪法、法律和有关规定，我国建 制市的行政级别有四个层次： 1、直辖市； 2、副省级市； 3、地级市； 4、县级市。
我国市政职能改革和发展的基本方向，是按照 市场经济体制的要求，建立结构合理、运行协 调、灵活高效、成本低廉的市政职能体系。 1、转移部分职能 2、撤销部分职能。 3、增加和强化部分职能。
三、当代中国市政体制特征
当代中国市政体制具有以下特点： （一）中共市委居于领导核心地位 （二）市政组织设置具有同一性 （三）市政法律地位具有非自治性 （四）城市行政地位具有等级性 （五）市政管理职能具有全能性
根据有关行政法规，设置街道办事处的标准是 （1）10万人口以上的市辖区和不设区的市，应 当设立街道办事处； （2）10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设 区的市，如果工作确实需要，也可设立街道办 事处； （3）5万人口以下的市辖区和不设区的市，一般 不设立街道办事处。 市辖区和街道办事处的区别：市辖区政府是一 级地方政府，而街道办事处是政府的派出机关。
市政管理学当代中国市政体制
政
政
事
政
执
与管
制
监
行
保
行
理权
令
督
政
护
权
权
权
权
权
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5.2 当代中国市政体制
• 5.2.2 当代中国市政职能
• 2、城市行政职能的发展趋势
• 我国城市政府的现行行政职能是在特定历史条件和制度环境下的产物，具有明显的计划经济和层 层集权痕迹。由于长期推行计划经济体制，不仅形成了集权化的城市管理体制，而且导致了“政 企不分”、“政事不分”、“政社不分”、“党政不分”、“党社不分”、“公私不分”、“机 构臃肿”、“人浮于事”、“互相扯皮”、“效率低下”等问题。
中共市 委员会
城市权力 机关
城市行政 机关
城市司法 机关
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5.2 当代中国市政体制
• 5.2.1 当代中国市政管理主体
2、市政管理的非权力系统
人民团体
居民委员 会
民主党派组 织和政治协 营利性企业
商会议
非营利性 组织
市民参政
市政管理学（第二版） 共管理系列教材
市政管理学（第二版） 共管理系列教材
21世纪公
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市政管理学（第二版） 共管理系列教材
21世纪公
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• 市辖区与街道办事处的根本区别
• 市区街体制：一、“两级政府、三级管理” 二、“一级政府、两级管理”
市政管理学（第二版） 共管理系列教材
城市管理学4-城市管理的组织体系
一般分为6大类
综
专
监
社
安
内
合
业
督
会
全
务
经
经
管
管
司
管
济
济
理
理
法
理
管
管
机
机
机
机
理
理
构
构
构
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国内外市政机构设置情况对比 国外市政府机构数---大城市15个，小城市10个。 中国市政府机构数---直辖市75个，地级市60个，县级市40个。 如：
日本东京都在知事之下设总务局、财务局、主税局、民生局、卫生局、劳动局、经济局、建设局、 建筑局、港湾局10个机构。
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中国改革进入整体联动阶段的内涵 经济领域市场化 社会领域自治化 政治领域民主化
吴锦良著，政府改革与第三部门发展，中国社会科学出版社，2001
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社会管理的三元框架 市场的力量 政府的力量 社会的力量
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4.2 中国城市管理的权力系统
一、中国共产党的城市组织体系 (一)市级组织机构 党的市级组织及其机构主要包括：市委、市委常委、市纪委。 （二）区、街党的组织 它主要包括区委员会、街道委员会及居委会党支部和区、街辖域内有关的企事业单位党组织等。
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权力系统
城市管理的主体
当代中国市政体制
能、中国市政纵向组织结构。
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问题解答?
▪ 规划和建设职能 ▪ 社会发展、社会控制与社会保障职能 ▪ 公共经济管理和经济振兴职能
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4.2 中国市政纵向组织结构
4.2.1 市区街管理体制
• 设区的市——市、区和街道“两级政府、 三级管理”体制；
• 不设区的市——“一级政府、两级管理”体 制，市下设街道办事处作为市政府的派出 机构。
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4.3.2 中国市政体制的问题 ➢职能缺位、越位、错位 ➢市政机构设置不合理
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4.3.3 市政体制改革的基本方向
➢正确界定市政职能 ➢科学设置市政机构 ➢合理设置层级结构 ➢加强市政管理的法治化建设
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本章重点
了解中国市政体制历史沿革； 理解我国市政管理体制的特征、
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直辖市和设区的市的人民政府由市长、 副市长、秘书长、厅长、局长和委员会主 任等组成；
不设区的市和市辖区的人民政府由市 长、副市长、区长和副区长、局长和科长 等组成。
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个人联系、利益代表、大众传媒、抗议 示威、民主监督、检举揭发、行使选举权 和罢免权。
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市政职能的类型：
▪ 历史线索——传统职能和现代职能 ▪ 性质和实现方式——防御职能和建设职能 ▪ 现代城市事务的主要内容和特点——一般职
能和专门职能
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城市管理现状分析
城市管理现状分析目前城管问题主要体现在：有些问题发现和处置不及时、长效机制不健全、“三乱”未得到彻底根治、部门联动机制运转不畅、监督评估机制不合理、管理方式粗放、管理对象不具体、信息发布不及时、处置被动、百姓满意度不高。
管理水平仍在一个较低层面上，要进一步提升城市管理水平，必须尝试用最新的现代信息技术，来解决存在的问题。
数字化城市管理系统应用分析1、城市化进程发展的需要城市管理工作职责从以保洁为主逐步扩展到保洁、市政公用、园林绿化、“三乱”整治等等。
管辖范围从原来的中心城区逐步向四周扩展，而且随着城市化进程的加速推进，范围越来越大，管理的种类、数量、问题日益复杂繁多。
随着管理内容、范围的扩大，对城管提出了更高的要求，任务更加艰巨，需要及时处理瞬息万变的大量城管信息。
2、进一步提升政府执政能力的需要城市管理往往是一些具体的“小事”、“琐事”、“烦事”，而这些又是与人民密切相关的“大事”，做好了，解决了，可以大大提高人民群众对政府的满意度、信任度，从而进一步树立政府的威信。
数字化城管，可以提前和及时发现城管问题的机制，整合部门力量，提升管理能力，以最快的速度加以处理，把各种问题解决在初始阶段，进一步提高办事效率，不断赢得人民群众信任。
数字化城市管理系统实现的方式所谓数字化城管，就是运用现代信息技术，包括ＧＩＳ（地理信息系统）ＧＰＳ（全球定位系统）、等多种技术和各类业务平台，建立完整的、闭合的城市综合管理系统。
同时把城市管理所要解决的问题分为部件和事件两大类：部件即物化的城市管理对象，如窨井盖缺失、自来水管破裂等；事件即人的行为类问题，如乱设摊、毁坏绿化等。
城管执法人员可以对城管重点单位信息、销售摊点信息、非法建筑信息、违规人员信息和法律法规等进行迅速地查询，随时随地获得城管业务信息的支持，特别是照片和相关图片的传输应用，不但可以解决协查、堵截、搜查等一线城管人员现场执法问题，而且通过GIS系统为一线提供区域向导图，使执法人员可以迅速的对区域内的现状做出判断、减少失误，提高工作效率。
当前城市管理现状的调研报告
当前城市管理现状的调研报告调研报告：当前城市管理现状调研1. 研究背景城市管理是城市发展的重要组成部分，它涉及城市规划、交通管理、环境保护、社会治安等方面。
本次调研旨在了解当前城市管理的现状，发现问题并提出改进措施。
2. 调研方式采用问卷调查和实地观察相结合的方式进行调研。
首先设计问卷，然后在不同城市的居民中进行随机抽样，并进行线上线下相结合的调查，再配合实地观察，全面了解城市管理的现状。
3. 调研结果（1）城市交通管理方面：大部分城市的交通拥堵问题比较严重，交通信号灯设置不合理，交通规则执行不够严格，停车难等问题存在普遍。
（2）城市环境保护方面：城市垃圾处理不规范，公共区域卫生问题较为突出，水质、空气质量等环境问题引起居民关注。
（3）社会治安方面：部分城市的治安环境较差，盗窃、抢劫、诈骗等犯罪活动频发，居民生命财产安全得不到有效保障。
（4）城市规划方面：城市建设规划不合理，城市功能布局不够科学，城市规划和建设缺乏长远规划和统筹考虑，导致城市发展不够协同。
4. 结论和建议（1）加强交通管理，优化交通信号灯设置，加大交通规则执行力度，改善停车管理，提供交通信息查询服务。
（2）加大环境保护力度，加强城市垃圾分类处理，增加垃圾桶数量，提高垃圾收运效率，加强环保宣传教育。
（3）增加社会治安力量，加强治安巡逻，建立完善的监控系统，加大犯罪打击力度。
（4）加强城市规划和建设，提高城市规划的科学性和可持续性，提升城市品质，注重人文环境建设。
5. 局限性和不足本次调研涉及的城市数量有限，样本容量有限，结果具有一定的局限性。
另外，由于时间和资源限制，调研过程中可能存在一定的遗漏和主观判断。
6. 研究展望在未来的研究中，可以进一步拓展研究范围，增加调研的城市数量，提升样本容量，加强调研方法的科学性和准确性，更全面地了解当前城市管理的现状，为城市发展提供更有针对性的建议。
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理论探讨
一、基本概念
本文所研究的“城市”是狭义的城市，即仅指城市中心城区，不包括城市所管辖的郊区、卫星城区、飞地区和农村地区等区域。
截至２００９年底，中国共有建制市６５４个（统计数据不含香港、澳门和台湾省，下同）。
按照行政级别划分，共有直辖市４个，地级市２８３个（含副省级市１５个），县级市３６７个。
①
本文的“城市管理组织”是指在城市管理中发挥实际作用的各种公共组织的集合体。
其外延不仅包括城市行政组织（市政府、市辖区政府和街道办事处），也包括中国共产党、人大、政协、法院、检察院、社区居委会等。
本文所研究的“组织结构”主要是指静态的组织结构，即指组织各部分的排列组合，包括部门设置和层级安排。
②组织结构可分为横向结构和纵向结构。
横向结构指同一层级公共组织内不同职能部门的分工合作关系。
纵向结构指不同层级公共组织之间的构成。
③本文侧重于研究纵向组织结构。
在本文中，“城市管理组织的纵向结构”指市、区、街道、社区居委会几个层级城市管理组织的层级安排和分工关系。
二、当前中国城市管理组织纵向结构分析
当代中国城市管理组织的组织纵向结构形成于２０世纪４０年代末至５０年代初，其主要特点有两个：一是全国城市管理组织纵向结构大体整齐划一，主要考虑城市行政级别，较少考虑各个城市微观组织环境（人口、面积等）差异；二是城市管理组织纵向结构呈现多层级、小管理幅度特征。
这种纵向组织结构大体能够适应建国初期和计划经济时期的宏观组织环境要求。
改革开放以来，城市管理组织的宏微观组织环境和组织目标发生很大变化的情况下，现行城市管理组织的纵向结构表现出一定的不适应，具体体现在：
第一，现行城市管理组织的纵向结构与与中国经济、政治、社会总体改革目标不适应。
目前中国的经济体制改革目标是建立和完善社会主义经济体制，近期行政改革的目标是构建服务型政府，社会领域的目标是构建和谐社会。
这些宏观目标要求城市管理组织的主要组织目标是强化为公民、法人和其他社会组织服务，调控社会矛盾，保障市场公平、合法运行等。
为配合这些目标，要求城市管理组织突出便民原则，工作重心下移，加强职能部门和民众的联系。
相应地，要求城市管理组织的纵向结构趋于扁平化，减少中间层次，扩大直接面对民众和社会组织的机构的规模。
但是，现行的城市管理组织纵向结构的特征之一是较多管理层级、较小管理幅度。
这种纵向结构适合于建国初期和计划经济时代政治动员的需要，不适合于加强服务，与城市管理组织未来的组织目标不适应，与中国经济、政治、社会总体改革目标不适应。
第二，相对整齐划一的纵向组织结构与各地微观环境的差异不适应。
２０世纪４０年代末，当时中国建制市较少，相对整齐划一的纵向组织结构与各地微观环境的差异之间的不适应尚不明显。
改革开放以来，中国城市化进程进入加速期，建制市的设立也进入加速期。
截至２００９年底，全国共有建制市６５４个。
目前中国城市管理组织的纵向结构是相对整齐划一的，即只有两种主要的模式：直辖市与地级市的“市政府——区政府——街道办事处——社区居委会”４个层级模式或县级市的“市政府——街道办事处——社区居委会”３个层级模式。
但是，中国的６００多个城市间的差异是很大的。
仅从人口来看，同是地级市，２００６年广东汕头市中心城区人口达４８８．１２万，云南临沧市中心城区人口仅为５．３２万。
④相应地，市之下同级城市管理组织管辖人口差距也很大。
例如，同是上海中心城区，１９９７年时上海市杨浦区殷行街道人口为１４．３２万，同区五角场街道仅有２．１万人。
⑤）
第三，较多层级、较小管理幅度的纵向结构与世界城市管理组织纵向结构发展趋势不符。
从全世界范围来看，国外城市绝大多数城市强调城市管理的整体体性，市之下往往不再划分为市辖区，城市管理组织纵向层级仅为１级。
仅有少数特大城市在市之下划分为市辖区或其他名称次级行政区，城市管理组织纵向层级仅为２级。
即使是曾作为中国主要模仿对象的前苏联，市辖区设置也不普遍。
⑥在设置市辖区或其他名称次级行政区的国外城市中，市政府管辖的下级城市管理组织数量较多。
例如，伦敦７００多万人口设３２个自治市（ｂｏｒｏｕｇｈ），东京中心城区８００多万人口设２３个区。
⑦由此可见，国外大多数城市的城市管理组织的纵向结构是高度扁平化的，仅有１－２个层级，上下级管理幅度远大于中国。
尽管中国有自己特殊的国情，短时间内实行扁平化的纵向结构有一定困难，但从长远发展来看，中国城市管理组织纵向结构发展趋势恐怕也将是扁平化。
综上所述，现行城市管理组织的纵向结构形成于２０世纪４０年代末至５０年代初。
从２０世纪４０年代末至９０年代中前期，这种纵向结构大体能够适应建国初期和计划经济时期的宏观组织环境要求。
２０世纪９０年代以来，城市管理组织的宏观组织环境发生很大变化，组织目标也从侧重政治动员逐渐向侧重公共管理和服务转变；城市管理组织的微观组织环境也呈现多样化。
在这种情况下，目前的城市管理组织纵向结构显现出与组织环境及组织目标不适应，有必要做出相应调整。
三、调整城市管理组织纵向结构的政策建议
如上文所述，目前的城市管理组织纵向结构显现出与组织环境及组织目标不适应，有必要做出相应调整。
在设计调整方案时，应遵循以下原则：第一，城市管理组织纵向组织结构设计要服务于组织环境和组织目标。
组织结构设计方案不能盲目模仿其他国家方案，而是要充分考虑中国国情，认真分析组织环境和界定组织目标，在此基础上进行组织结构设计。
第二，要允许不同城市有不同的纵向组织结构设计方案。
目前全国各城市具体情况差别很大，很难有一个普适性的设计方案，应允许不同城市有不同的纵向组织结构设计方案。
当然，这些设计方案的制定程序要与中国目前立法、行政等方面制度相契合。
在具体方案设计上，笔者有如下设想：
第一，探索基层城市管理组织管辖人口、面积的合理幅度。
在宏观组织环境、组织目标和其他影响因素一定的情况下，一个城市的管理组织究竟需要设几个层级，很重要的一个决定因素是基层城市管理组织所管辖人口、面积的合理幅度。
第二，依照城市不同规模，制定不同纵向组织结构设计方案。
在确定基层城市管理组织管辖人口、面积的合理幅度后，可以依照城市不同规模，制定不同纵向组织结构设计方案。
对于大城市，可以基本保持目前纵向结构，但要适当使各个市辖区、街道办事处的规模趋于均衡。
对于中等城市，可以虚化市辖区，将市辖区政府变为市政府的派出机构，撤销区一级人大、政协等组织。
对于小城市，甚至可以不设街道办事处，市政府直接面对社区居委会和其他社会组织。
第三，强化社区居委会的自治功能。
尽管社区居民委员会的法定地位是“基层群众自治组织”，但到目前为止，社区居委会承担了很多行政职能。
将来要逐渐强化社区居委会的自治功能，淡化其行政职能。
综上所述，本文从组织理论的视角出发，分析了中国城市管理组织组织纵向结构的特征，论证了现行中国城市管理组织组织纵向结构的历史合理性及在目前体现出的不适应性。
在此基础上，本文阐述了制定新的城市管理组织组织纵向结构设计方案应遵循的原则，并提出了一些具体政策建议。
希望本文能为中国城市管理的理论和实践提供些许参考。
注释
①中华人民共和国民政部编：《２０１０中华人民共和国行政区划手册》，中国地图出版社，２０１０年，第１页。
②金东日：《组织学》，南开大学出版社，２００８年，第２０页。
③苏忠林：《公共组织理论》，武汉大学出版社，２００７，第１２０－１２３页。
④国家统计局城市社会经济调查总队编：《中国城市统计年鉴（２００７）》，中国统计出版社，２００８年，第３４、３６页。
该统计年鉴使用的数据是“城市市辖区非农业人口数量”。
⑤刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，２００２年，第２３５页。
⑥１９５４年时，前苏联共有建制市１５１５个，共有市辖区４９８个。
１９８７年时，前苏联共有建制市２１７６个，共有市辖区６６２个。
参见许崇德：《各国地方制度》，中国检察出版社，１９９３年，第４１９页。
⑦刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，２００２年，第２３９页。
当代中国城市管理组织纵向结构分析
杨文彬
南开大学周恩来政府管理学院 天津 ３０００７１
【摘 要】当代中国城市管理组织纵向结构的主要特点有二：一是全国城市管理组织纵向结构大体整齐划一，二是城市管理组织纵向结构呈现多层级、小管理幅度特征。
这种纵向结构大体能够适应建国初期和计划经济时期的宏观组织环境要求。
２０世纪９０年代以来，城市管理组织的宏观组织环境和组织目标发生了很大改变，目前的城市管理组织纵向结构显现出与组织环境及组织目标不适应，有必要做出相应调整。
【关键词】城市管理组织 组织结构 纵向结构
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